中国税务报：“五措并举”：正确理解机制机理 积极拓展应用维度

“五措并举”：正确理解机制机理 积极拓展应用维度

2022年09月28日 中国税务报 版次：05        作者：张国钧

实施大规模增值税留抵退税等新的组合式税费支持政策，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局、因时应势强化跨周期和逆周期调节作出的重大决策。在当前严峻形势和复杂环境下，税务部门探索实施的“快退、狠打、严查、外督、长宣”五措并举工作策略，为确保政策高效直达落地发挥了重要作用。近期，笔者对“五措并举”工作策略的运行机理及内涵关系进行研究思考，并提出进一步拓展深化这一工作策略的建议。

正确理解“五措并举”的三重机理

今年大规模留抵退税政策，体量大、涵盖广、链条长、时间紧、期待高；既要提前退付，还要存量清零，更要行业范围扩大享受，复杂程度前所未有。“五措并举”工作策略能够成为顺利推进政策落地的成功经验，与其符合新时代、新形势、新要求，具备适用性、高效性、科学性密不可分。要从五措所体现的政治意义和自身逻辑脉络来探索其机制机理：

从政治站位上看，“五措并举”是落实党中央、国务院重大决策部署的创新之举。“五措并举”工作策略在运行机制上打通壁垒、整合资源，建立完善了“党委统一指挥、纪检组专责监督、局领导分片包干、退税减税办靠前统筹、各组各部门既各司其职又协同作战”的工作机制，实现了党务政务业务的一体贯通和多兵种作战的有机合成，这是税务部门对党中央、国务院重大决策部署的创造性落实。从高效化政策落实，到依托税收稽查手段杜绝市场劣币驱逐良币风险，再到严查内错与外部监督互融共促，以及政策宣传长效化，都在集团军作战的模式下推动全流程一体化运作，有力促进了政策落实高效推进、政策效应全面显现，提升了纳税人缴费人获得感、满意度。

从运行机理上看，“五措并举”是相互耦合、同向发力的系统治理体系。首先，“快退”是顺应当前经济形势的必然要求。大规模留抵退税政策目的在于对市场主体特别是投资规模大、历史资金沉淀多的企业实现存量、增量一并退税，显著改善企业资金面，为稳定宏观经济大盘提供强力支撑。这就需要政策落实立足于底数的精准核算、立足于多部门的协同机制，实现“又快又准”退税，只有快才能让政策效应显现，让企业轻装上阵。其次，“狠打”和“严查”是内外并重保障政策落实的重要手段。利用税收大数据进行风险筛查，以“狠打”规范市场秩序，在保障政策落实进度的同时控住骗税风险；以“严查”推进干部队伍自我革命，将“学查改”、巡视自查整改与税收重点工作融合，解决“两张皮”问题，确保政治监督贯穿政策落实全过程、各环节，既维护了良好税收发展环境，也保护了干部队伍健康生态。“外督”和“长宣”是站在纳税人缴费人角度，让纳税人缴费人既参与监督共治，又融入宣传格局，在改进纳税缴费服务、推动个性化服务方面实现双向互通，在提升税收工作质效的同时凝聚全社会对税收工作的支持。

从政策效果上看，“五措并举”是提升税收治理能力的科学探索。以大规模落实留抵退税政策为契机，税务部门积极推动现有的增值税制度设计更加科学、完善、平衡。在新制度下形成的“五措并举”工作策略是对现有税收治理模式的破立再造，必将有力推动税收治理从以往单一发力的传统模式，逐步转向多重施策、协同发力的新模式。其中，关于统筹社会共治、高效落实政策、内外部监管、常态化宣传等做法，与深化税收征管改革“四精”要求相呼应，有力推动税收治理水平不断向前迈进。

精准把握“五措并举”的四大关系

厦门市税务局坚持五措并举、精准发力，截至7月31日，累计为2.82万户企业办理留抵退税132.8亿元，政策红利充分释放，7月新增退税户、退税额比例、风险应对完成率等核心工作指标位居全国前列，相关做法获央视《新闻联播》专题报道。在实践中我们感到，运用好“五措并举”工作策略必须精准把握好四大关系。

处理好税务与政府的关系。税收政策的落实离不开地方的全面支持和全盘统筹。“五措并举”中重要的组成部分就是联动地方、协同部门、一体推进，这就需要立足双重管理体制，积极主动向地方党委政府汇报工作、争取支持，依托政府统全局，联通部门齐推进。一方面，紧密依靠地方党委政府。按照总局党委要求，落实常态化的汇报机制，做到五个“必汇报”。另一方面，积极推动相关部门协同。进一步拓展联动渠道，打造多部门一体化政策落实协同机制，以“合而精”进一步激活政策效应。协同财政、人行、金库、公安、海关、地方纪委监委等，在处理复杂问题中凝聚系统合力，充分运用好纵合横通强党建机制，实现社会共治、部门共赢，更好释放政策红利。

处理好进度与风险的关系。“退得快”与“退得好”是两手同抓、两措同硬的关系，推进中必须处理好进度与风险的关系。这就要求不能仅仅局限于现有的风控体系，要把风险防控转化为风险预防，提前收集苗头性倾向性问题，先筑防火墙、后搭高压线；更不能简单以数字论数字，要与企业的生产经营紧密结合，关注新办企业的留抵退税和爆发性增长的留抵退税，关注中型、大型企业隐匿销售问题，关注新增企业和注销企业问题，从历史原因分析情况，用好增值税发票全链条分析工具，快速搭建起风险防控动态调整机制，有效防范风险。

处理好退税与服务的关系。留抵退税落实不仅是管理上的事务，更需要服务上的跟进。既要宣传到位，针对法定代表人知晓率低的问题，精准推送政策信息；对不愿意享受留抵退税的，要把握主要矛盾，积极主动与法定代表人见面做工作。也要培训到位，12366接线人员、税务干部、纳税人的培训要三方同进、同步落实。更要服务到位，持续推动服务精细化、个性化，把服务作为一门细功夫，以精细服务促进政策落实。

处理好监督与落实的关系。政策落实到位，需要监督紧随其后、贯通全域。督审要做好对“事”的监督，明确督察对象和任务，以任务落实为主线，既要督本级，更要督下级，督各项制度机制是不是落实，工作推进是不是到位，风险防控是不是有效。纪检要做好对“人”的监督，以监督促落实，对于不作为、不重视，纳税人反映没有做到位的，要追究责任；对于乱作为，造成国家税款流失，危害国家税收安全的，要严肃查处；对于内外勾结，税务干部参与留抵退税骗税，更要严惩不贷。只有形成监督合力，才能确保政策落实到位、不出问题。

推广应用“五措并举”的三点建议

“五措并举”工作策略的运行机理决定其将成为今后推进重大税收政策落实可供借鉴的重要方法，在推进税收治理现代化过程中将发挥更大作用。

推广应用到出口退税领域需把握“三个特性”。把握政策内涵上的共通性。“留抵退税”和“出口退税”都是通过退还纳税人未能足额抵扣的进项税额来盘活沉淀资金，改善经营现金流的政策，都能够直达国内大市场的“神经末梢”，这些共通性是拓展深化的基础。把握业务落实的差异性。出口退税的业务链条更长，骗税手法更为复杂专业，核查中需要关注的情形更复杂，业务流程涉及海关、外汇等多个部门，数据滞后性带来的信息不对称更容易滋生寻租行为，这些差异性迫切要求更加专业和全面的监督。把握监督推进的风险性。“留抵退税”和“出口退税”在征管实务中都较为依赖案头审核和系统数据比对，真实性和合理性核查主要集中在初核环节，一线执法人员具有一定自由裁量权，再加上风险指标覆盖面相对有限，可能滋生“专家型”“能手型”违纪违法人员。

逐步形成常态化应用机制要依靠“三个保障”。“五措并举”工作策略在逐步拓展深化到不同领域的过程中，将逐渐形成常态化应用机制。建议：强化整体落实的保障。充分发挥好政治监督引领保障作用，明确各类主体在整体化施治中的定位，监督实现“清单分责、台账履责、动态督责、精准问责”各环节链条切实扛牢、有力衔接。完善岗责体系的保障。着力分析该领域的业务风险点，剖析风险成因、设立预警指标、提出应对举措、制定工作指引，列举各环节可能出现的风险情形，对标设立廉政风险指标，进一步严格职责权限、规范工作程序，压缩自由裁量空间，使税务干部知责明责、履责担责。拓展监督机制的保障。在拓展深化过程中，推动监督管理更精准，进一步强化监督机制，对问题线索移送机制、具体移送标准、纪检监督提前介入机制等进行明确，持续推动“一案双查”内部纠错更深层次、更广范围应用，确保中高风险问题全部纳入监控范围，切实掌握自我革命主动权。

完善现代化税收治理体系应坚持“三个理念”。“五措并举”工作策略是提升税收治理能力的有力之举，在推进过程中需坚持更为科学的理念。建议：坚持系统性的理念。立足于整体框架下多领域、多维度的齐头并进，通过各项举措的前后呼应、相互配合、良性互动，实现多部门间一体联通，精准聚焦核心目标形成强大治理合力。坚持人民性的理念。深化新发展格局下税收现代化的新要求，始终牢牢站稳人民立场，以满足纳税人缴费人最迫切需要为主轴，在“五措并举”基础上推出更精准务实的创新做法，引入更多纳税人缴费人参与机制，让人民群众更多参与到税收治理中来。坚持数字化的理念。“五措并举”工作策略之所以能够实现隐患排查、风险预防和监督管理三大功能，主要得益于以大数据和智能化为纽带，构建“业务数据化、数据职能化、职能一体化”的智慧治理模式。在现代化税收治理体系中，大数据将成为发展的关键出路，必须借鉴“五措并举”工作策略，进一步整合分散于多个部门之间的碎片化数据、分散化职能，打通多部门纵横联动的“大动脉”，形成条线融通、有机衔接、互促共进的工作机制，促进税收治理效能大幅提升。

（作者系国家税务总局厦门市税务局党委书记、局长）