市政办[2015]107号桂林市人民政府办公室关于印发桂林市深化财税体制改革实施方案的通知

桂林市人民政府办公室关于印发桂林市深化财税体制改革实施方案的通知

市政办[2015]107号

全文有效

2015年12月30日

各县、自治县、区人民政府，市直各委、办、局：

  经市人民政府同意，现将《桂林市深化财税体制改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

  桂林市深化财税体制改革实施方案

  为全面落实各项财税体制改革任务，进一步推进我市财政管理体制机制创新，根据《广西壮族自治区人民政府关于印发广西深化财税体制改革方案的通知》（桂政发[2015]20号）精神，结合我市实际，制定本方案。

  一、深化财税体制改革的总体要求

  （一）指导思想

  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和自治区党委十届四次、五次全会以及市委四届五次全会精神，按照中央、自治区及市委、市政府关于深化财税体制改革的部署，以改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度为重点，统筹规划、积极稳妥、协同推进财税领域各项改革工作。坚持开源、节流、依法、增效，加快打造“五个财政”（发展财政、民生财政、和谐财政、绩效财政、透明财政），逐步建立符合国家治理体系和治理能力现代化新要求，统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的科学的可持续的现代财政制度。坚持桂林国际旅游胜地建设“一本蓝图绘到底”，为我市推进“加快建设新城，着力提升老城，产业融合发展，城乡协调推进，生态文化相融，富裕和谐桂林”的发展战略提供坚实的财力基础和财税制度保障。

  （二）主要目标

  按照完善制度、明确事权、落实政策、透明预算、提高效率的思路，建立以全面规范、公开透明的现代预算制度，有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，事权和支出责任相适应的政府间财政关系制度为内容的现代财政制度。在中央、自治区改革框架下，结合我市实际，稳步推进我市财税体制改革工作，争取到2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020 年各项改革基本到位，现代财税制度基本建立。

  （三）基本原则

  --正确处理政府与市场的关系。明确政府与市场的职能边界，把市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用结合起来，坚持有所为有所不为，充分发挥财政在实施宏观调控、优化发展环境、提供公共服务和保护生态环境等方面的职能作用。

  --注重兼顾提高效率与促进公平。既要培育壮大财源，充分挖掘增收潜力，努力做大财税经济蛋糕，又要推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，提高财政管理效率；在此基础上，更加注重公平，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，促进社会公平正义，从而进一步激发活力、提高效率。

  --统筹协调当前发展与长远利益。既要立足当前，着力解决影响当前经济社会发展的突出矛盾；又要着眼长远，切实增强财政的可持续性。

  --坚持顶层设计与因地制宜相结合。一方面，要按照中央和自治区确定的改革路线图、改革方案和时间表稳步推进，确保改革的协同、稳健和实效；另一方面，要结合本地实际大胆探索实践，准确把握各项改革措施推进的时机、力度和节奏，走出一条符合本地实际的财政改革发展新路子。

  --充分调动各级政府的积极性。既要保障市本级加强宏观调控、实施重大改革、推进全市基本公共服务均等化和协调区域发展的能力，又要切实保护县区利益，充分调动和发挥各级政府推动改革、发展经济、壮大财力、改善民生的积极性、主动性和创造性。

  --协同推进财税改革与其他改革。要充分发挥财税体制改革作为全面深化改革的突破口和基础支撑作用，积极支持其他重要领域和关键环节改革，使财税体制改革与其他改革相互衔接、相互协调，实现各项改革协同推进。

  二、深化财税体制改革的主要任务

  （一）改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度

  1.建立透明预算制度。细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目；专项转移支付预决算公开到具体项目。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开部门预决算；细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，并研究将部门预决算按经济分类科目公开。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。积极推进财税优惠政策等财政政策公开。健全预算标准体系，进一步适应预算公开要求。

  2.完善政府预算体系。按照自治区统一部署，有序推进重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩项目的清理规范工作，对重点支出根据推进改革的实际需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障。配合自治区开展税费改革和法规修订，落实城市维护建设税、排污费、矿产资源专项收入、耕地开垦费等税费改革规定，统筹安排这些领域的经费。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的支出范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，将政府收支全部纳入预算管理。提高政府统筹能力，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立政府性基金预算统筹使用部分调入一般公共预算的机制，国有资本经营预算资金调入一般公共预算的比例到2020年提高至30%以上。加强社会保险基金预算管理，确保基金结余保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金制度的可持续运行。

  3.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态向支出预算和支出政策拓展；强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，重点报告支出政策内容；预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准；收入预算从约束性指标转为预期性指标，根据经济形势和政策调整等因素科学预测，强化依法治税管费。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收支情况和实际支出需要编制。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。社会保险基金预算按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。

  建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，原则上用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。政府性基金预算和国有资本经营预算执行中如出现超收，结转下年或调入一般公共预算安排使用；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

  实行中期财政规划管理。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束下一年度预算，后两年规划指引相应年度预算；年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，注重勤俭节约、开源节流，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究提出政策目标、运行机制和评价办法。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行，各部门、行业、区域规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

  4.加强预算执行管理。硬化预算约束，预算未安排事项一律不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策通过以后年度预算安排资金。不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，严格按照规定办理。加快预算下达和预算执行进度，严格按照中央和自治区规定的时限要求及时细化下达预算。加强财政结余结转资金管理，建立财政结余结转资金定期清理机制，对超过使用年限的财政结余结转资金，一律收回总预算或调整用于其他急需的支出；完善财政结余结转资金与预算编制相结合机制，对财政结余结转资金规模较大的部门或城区，相应核减预算安排或扣减转移支付资金。加强财政专户管理，除合规且必须开设、并经严格审核程序批准的财政专户外，一律不予新开财政专户；对存量财政专户，除经财政部审核并经国务院批准予以保留外，其余专户逐步取消。规范国库资金管理，提高国库资金收支执行效率。严格权责发生制核算范围，各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支；符合制度规定的临时性借垫款及时收回；不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各级党委、政府及所有预算单位必须严肃财经纪律，严格财政资金分配使用的监督和问责，严厉查处违法违规行为。

  5.规范政府性债务管理。健全完善政府性债务管理体系，出台全市政府性债务综合管理意见，建立健全政府性债务规模控制、风险预警、债务考核等管理制度。明确和强化财政部门政府性债务归口管理职能，充实政府性债务管理力量，建立各职能部门沟通协调机制，形成管理合力。按照自治区的统一部署，逐步建立以政府债券为主体的政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，对其存量债务分三类进行处置：对经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对可以吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广政府与社会资本合作模式（PPP 模式），其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，争取自治区政府发行债券融资。统筹各类资金确保已使用政府性债务资金在建项目后续融资，优先保障项目续建和收尾。

  对全市各级政府性债务，按照自治区确定的额度实行限额控制，分类纳入预算管理。严格限定政府性债务举借程序和资金用途，各级人民政府在自治区确定限额内举债必须报同级人大或其常委会批准，债务资金必须严格用于公益性项目资本支出或偿还存量债务。建立健全政府性债务的动态监控、风险预警及应急处置机制，防范和化解政府性债务风险。完善政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度。建立健全考核问责机制，各级政府主要负责人作为第一责任人；加快政府信用体系建设。

  6.健全预算绩效管理机制。逐步扩大预算绩效管理范围和增加预算绩效评价项目，逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。着力推动各级财政专项资金的绩效评价，同时开展部门整体支出、财政支出管理和财政政策等方面的绩效综合评价。预算绩效评价结果，作为编制三年滚动财政规划、调整支出结构、完善财政政策制度和预算安排的重要依据。

  （二）实施税制改革，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系

  1.配合做好各项税制改革工作。贯彻执行国家和自治区推进“营改增”试点改革相关政策，跟踪掌握试点运行情况，为营改增全面实施做好准备。关注消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税等税收制度的改革，积极配合自治区开展税源摸底调研、政策研究分析、改革影响测算等工作。

  2.全面清理规范财税优惠政策。按照中央和自治区的统一部署，全面清理规范各项财税优惠政策，违反法律法规的一律停止执行；有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏，确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。除专门的税收法律法规外，起草其他法规、发展规划和区域政策都不得突破国家和自治区统一财税制度，规定财税优惠政策。自治县人民政府可依法对地方分享部分的企业所得税制定税收优惠政策，决定减征或免征；自治县决定减征或免征的，须报自治区人民政府批准；除此之外，未经国务院批准，不得对企业规定财税优惠政策。建立财税优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩违法违规行为；建立对违法违规制定财税优惠政策行为的举报制度，调动各级政府和社会力量，对各地违法违规制定财税优惠政策行为进行监督。

  （三）完善市与城区间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度

  1.进一步理顺市与城区收入划分。在自治区进一步理顺与市级收入划分的基础上，遵循公平、便利、效率等原则，科学合理划分市与城区的收入。落实市本级对城区的财力保障相关政策，努力提高城区财力均衡度。

  2.合理划分各级政府间事权与支出责任。在自治区明确与市级事权和支出责任划分的基础上，合理划分市与城区事权范围和支出责任。逐步理顺事权关系，市与城区按事权划分承担支出责任，推进建立事权与支出责任相适应的制度。

  3.完善转移支付制度。根据财力情况科学确定转移支付规模，建立市对城区一般性转移支付的稳定增长机制。完善专项转移支付资金管理办法，规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付项目定期评估和退出机制。

  在明确市与城区支出责任的基础上，全面清理现行配套资金政策，对属于市本级承担支出责任的事项，一律不得要求城区安排配套资金；对属于市本级和城区分担支出责任的事项，由市本级和城区按各自应分担数额安排资金。加强对财政转移支付资金分配使用的全过程监控，建立健全信息反馈机制，确保资金安全、规范和高效使用。

  4.认真落实自治区直管县财政管理体制。配合自治区继续完善自治区直管县财政管理方式，引导各县提高财政管理水平。

  三、深化财税体制改革的保障措施

  （一）加强组织领导

  各级党委、政府要切实提高对深化财税体制改革重要性的认识，进一步加强和改进对财政工作的领导，认真研究分析新形势下面临的新课题新挑战，不断提高在复杂形势下驾驭财政经济工作的能力；要规范党政机关、事业单位财会人员入职资质。各县区各部门要全面落实中央、自治区和市委的决策部署，把深化财税体制改革摆在全局工作的重要位置，深入研究和解决本地本部门财税体制改革重大问题，把改革任务抓紧抓实。要在厘清各级财税体制改革权限的基础上，属于上级权限的，严格按照上级要求，以“一盘棋”的思想坚决贯彻执行；属于本级权限的，深入探索、积极推进。对于近期能做的，要尽快启动；对条件暂时还不具备的，要抓紧调查研究、做好准备。

  （二）明确责任分工

  全面深化财税体制改革工作按照“党委政府统一领导、财税部门牵头、部门分工协作、形成工作合力”的原则，由市财政局、国税局、地税局负责组织实施。要切实强化责任意识、机遇意识和担当意识，积极向自治区财政厅、国税局、地税局汇报沟通，主动协调各方力量，全力推进、督促落实各项财税体制改革任务，及时分析改革中出现的新情况、存在问题，提出解决的办法和措施，确保全面深化财税体制改革取得实效。各地各部门结合本地本部门实际认真谋划、科学制定详细的改革工作方案，细化措施，把工作目标和任务分解到具体工作环节；要落实责任分工，做到任务到岗，责任到人。

  （三）健全推进机制

  建立财税体制改革组织协调机制，财税等有关部门不定期会商研究，协调解决财税体制改革中遇到的重大事项。建立财税体制改革联络员制度，加强相互沟通，研究讨论财税体制改革中的重大问题以及具体改革部署。建立财税体制改革评估制度，加强对财税体制改革的事前论证和设计、事中监管和执行、事后评估和改进。建立财税体制改革报告制度，对重大改革方案、改革政策措施，要报请上级部门批准后实施。选择部分市直部门和县区财政部门建立改革联系点制度，对财税体制改革实施方案的进展情况进行调研、总结和提升；建立工作督促检查制度，及时对各项改革任务的落实情况进行跟踪督导，对财税体制改革各项任务进展情况、完成情况进行通报。

  （四）强化宣传引导

  财税体制改革牵一发而动全身。要注意改革方案的科学性、可操作性，协调好各方面的利益关系，尽可能回应好各方面的诉求，最大限度地争取各方面理解和支持。要坚持正确的舆论导向，采取通俗易懂、生动形象的方式，广泛宣传全面深化财税体制改革的重大意义、目标任务和主要措施，解答社会公众关心的问题，为全面深化财税体制改革营造良好的舆论环境和社会氛围。