（2018）闽0602行初6号福建万绿欣医药有限公司、福建省南靖县国家税务局稽查局其他一审行政裁定书

福建万绿欣医药有限公司、福建省南靖县国家税务局稽查局其他一审行政裁定书

发布日期：2019-03-29

福建省漳州市芗城区人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）闽0602行初6号

原告：福建万绿欣医药有限公司，住所地福建省南靖县。

法定代表人：张牛，总经理。

委托诉讼代理人：陈锦俊，系该公司职员。

委托诉讼代理人：叶庆瑞，福建滨南律师事务所律师。

被告：福建省南靖县国家税务局稽查局，住所地福建省南靖县。

法定代表人：张宏，局长。

委托诉讼代理人：吴挺明，国浩律师（福州）事务所律师。

委托诉讼代理人：柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。

原告福建万绿欣医药有限公司与被告福建省南靖县国家税务局稽查局行政确认一案，于2018年1月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告福建万绿欣医药有限公司的委托诉讼代理人陈锦俊、叶庆瑞，被告福建省南靖县国家税务局稽查局的局长张宏及其委托诉讼代理人吴挺明、柯晨，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告福建万绿欣医药有限公司诉称，被告以原告虚开发票为事由，向下游企业所在的国家税务局发出的确定案件名称及文号为福建万绿欣医药有限公司虚开发票案235062720160000007共计17份《己证实虚开通知单》，具体协查编号为635062700170120至635062700170122（3份）、635062700170203至635062700170209（7份）、635062700170238、635062700170250至635062700170255（6份）。原告认为，被告作出的《己证实虚开通知单》，认定事实不清，事实有误，程序违法，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益。为此，特向贵院提起本案诉讼，请求确认被告作出的17份《已证实虚开通知单》违法并予以撤销。

被告福建省南靖县国家税务局稽查局辩称，《已证实虚开通知单》系内部文书，对原告的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉。原告的起诉不符合法定条件，本案争议应当属于纳税争议范畴。根据《税收征收管理法》第八十八条的规定，原告必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可依法向人民法院起诉。被告出具《已证实虚开通知单》程序合法，且《已证实虚开通知单》所记载的原告虚开增值税专用发票行为，证据充分，适用法律正确。请求依法驳回原告的起诉。

经审理查明：福建省南靖县国家税务局稽查局认为福建万绿欣医药有限公司涉嫌发票违法，于2016年5月19日进行税务稽查立案（案件编号235062720160000007），对原告福建万绿欣医药有限公司的2013年1月1日至2015年12月31日期间的涉税情况实施检查。南靖县国家税务局稽查局于2016年5月19日到2017年7月3日对原告（纳税人识别号xxxxxx845226583）进行涉税检查，并于2017年7月14日作出靖国税稽处〔2017〕2号南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书。该决定书认定原告存在在2013年1月1月至2015年12月31日期间向广东华强药业有限公司、四川乾元医药有限公司、渭南市药材公司医药批发部等82家企业虚开增值税专用发票14，195份，金额1，268，389，011.34元，税额212，162，956.04元的虚开增值税专用发票，虚构收购业务及虚构委托加工业务、财务做虚假核算等违法事实。该决定书对原告在2013年1月1月至2015年12月31日期间向广东华强药业有限公司、四川乾元医药有限公司、渭南市药材公司医药批发部等82家企业开具增值税专用发票价税合计1，480，551，967.38元，确认为虚开增值税专用发票行为，向受票地税务机关发出《已证实虚开通知单》。该处理决定书已于2017年7月14日送达至原告。

从2017年7月19日开始，被告向下游企业所在税务机关陆续发出案件名称及文号为福建万绿欣医药有限公司虚开发票案235062720160000007共计17份的《已证实虚开通知单》。具体协查编号如下：于2017年7月19日向贺兰县国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170120；于2017年7月20日向银川市国家税务局稽查局发出的协查编号为635062700170121至635062700170122；于2017年7月31日向云南省昆明市西山区国家税务局稽查局发出的协查编号为635062700170203至635062700170209；于2017年8月2日向宁夏银川市国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170238、635062700170250、635062700170251；于2017年8月3日向宁夏银川市国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170252至635062700170255。

另查明，下游企业所在的税务机关未对原告直接做出处罚。

本院认为，本案被告作出的靖国税稽处〔2017〕2号南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书中认定原告向82家企业虚开增值税专用发票，虽然未明确载明原告向82家企业虚开增值税专用票的具体单位，但被告提供的靖国税稽处〔2017〕2号南靖县国家税务局稽查局的税务稽查立案审批表和发出的17份《已证实虚开通知单》的案件编号都是235062720160000007，可以说明靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书认定的82家虚开增值税专用发票的企业包含被告向下游企业所在的税务机关发出的17份《已证实虚开通知单》所涉及的7家企业，靖国税稽处〔2017〕2号南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书已赋予原告救济途径。故被告作出行政处理后，依据行政处理认定的事实向下游企业所在的税务机关发出讼争的17份《已证实虚开通知单》，并未对本案原告重新设定权利义务，未对原告产生行政法上的权利义务影响，因此不属于人民法院的受案范围。原告主张确认被告作出案件名称及文号：福建万绿欣医药有限公司虚开发票案235062720160000007的17份《已证实虚开通知单》违法，请求判令撤销的诉讼请求于法无据，应予驳回。据此，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（十）项，裁定如下：

驳回原告福建万绿欣医药有限公司的起诉。

案件受理费50元，由原告福建万绿欣医药有限公司负担。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。

审 判 长  许曾恩

人民陪审员  杨莲金

人民陪审员  林文婷

二〇一八年四月十一日

书 记 员  沈惠森

附相关法律条文：

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

法释〔2018〕1号

第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

《税务稽查案源管理办法（试行）》

第二十三条符合下列情形之一的，确认为需要立案检查的案源：

（一）督办、交办事项明确要求立案检查的案源；

（二）案源部门接收并确认的高风险纳税人风险信息案源，以及按照稽查任务和计划要求安排和自选的案源；

（三）举报受理部门受理的检举内容详细、线索清楚的案源；

（四）协查部门接收的协查案源信息涉及的纳税人状态正常，且存在下列情形之一的案源：委托方已开具《已证实虚开通知单》并提供相关证据的；委托方提供的证据资料能够证明协查对象存在税收违法嫌疑的；协查证实协查对象存在税收违法行为的；

（五）转办案源涉及的纳税人状态正常，且税收违法线索清晰的案源；

（六）经过调查核实（包括协查）发现纳税人存在税收违法行为的案源；

（七）其他经过识别判断后应当立案的案源；

（八）上级稽查局要求立案检查的案源。

中华人民共和国税收征收管理法(2015修正)

第八十八条纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。

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福建万绿欣医药有限公司、国家税务总局漳州市税务局第一稽查局税务行政管理(税务)二审行政裁定书

发布日期：2019-03-15

福建省漳州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）闽06行终121号

上诉人（原审原告）福建万绿欣医药有限公司，住所地福建省南靖县山城镇翠眉村（东大路）（万丹大厦）。

法定代表人张牛，总经理。

委托代理人陈锦俊，男，系该公司职员。

委托代理人叶庆瑞，福建滨南律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）国家税务总局漳州市税务局第一稽查局（原为福建省南靖县国家税务局稽查局），住所地漳州市芗城区元光南路9号。

法定代表人林美顺，局长。

出庭行政机关负责人曾志航，该局副局长。

委托代理人吴挺明，国浩律师（福州）事务所律师。

委托代理人柯晨，国浩律师（福州）事务所律师。

上诉人福建万绿欣医药有限公司（以下简称“万绿欣公司”）因与被上诉人国家税务总局漳州市税务局第一稽查局确认《已证实虚开通知单》违法一案，不服漳州市芗城区人民法院（2018）闽0602行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。被上诉人原为福建省南靖县国家税务局稽查局，一审判决后，该机构已被撤销，其职权由国家税务总局漳州市税务局第一稽查局继续行使。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，本案被上诉人变更为国家税务总局漳州市税务局第一稽查局。本案现已审理终结。

原审查明，原福建省南靖县国家税务局稽查局（以下简称“南靖税务局稽查局”）认为万绿欣公司涉嫌发票违法，于2016年5月19日进行税务稽查立案（案件编号235062720160000007），对万绿欣公司的2013年1月1日至2015年12月31日期间的涉税情况实施检查。原南靖税务局稽查局于2016年5月19日到2017年7月3日对万绿欣公司（纳税人识别号913506277845226583）进行涉税检查，并于2017年7月14日作出靖国税稽处〔2017〕2号《南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书》。该决定书认定万绿欣公司在2013年1月1月至2015年12月31日期间向广东华强药业有限公司、四川乾元医药有限公司、渭南市药材公司医药批发部等82家企业虚开增值税专用发票14，195份，金额1，268，389，011.34元，税额212，162，956.04元，虚构收购业务及虚构委托加工业务、财务做虚假核算等违法事实。该决定书对万绿欣公司在2013年1月1月至2015年12月31日期间向广东华强药业有限公司、四川乾元医药有限公司、渭南市药材公司医药批发部等82家企业开具增值税专用发票价税合计1，480，551，967.38元，确认为虚开增值税专用发票行为，向受票地税务机关发出《已证实虚开通知单》。该处理决定书已于2017年7月14日送达至万绿欣公司。从2017年7月19日开始，原南靖税务局稽查局向下游企业所在税务机关陆续发出案件名称及文号为万绿欣公司虚开发票案235062720160000007共计17份的《已证实虚开通知单》。具体协查编号如下：于2017年7月19日向贺兰县国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170120；于2017年7月20日向银川市国家税务局稽查局发出的协查编号为635062700170121至635062700170122；于2017年7月31日向云南省昆明市西山区国家税务局稽查局发出的协查编号为635062700170203至635062700170209；于2017年8月2日向宁夏银川市国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170238、635062700170250、635062700170251；于2017年8月3日向宁夏银川市国家税务局（稽查局）发出的协查编号为635062700170252至635062700170255。另查明，下游企业所在的税务机关未对万绿欣公司直接做出处罚。

原审认为，本案原南靖税务局稽查局作出的靖国税稽处〔2017〕2号《南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书》中认定万绿欣公司向82家企业虚开增值税专用发票，虽然未明确载明万绿欣公司向82家企业虚开增值税专用票的具体单位，但原南靖税务局稽查局提供的靖国税稽处〔2017〕2号南靖县国家税务局稽查局的税务稽查立案审批表和发出的17份《已证实虚开通知单》的案件编号都是235062720160000007，说明靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书认定的82家虚开增值税专用发票的企业包含原南靖税务局稽查局向下游企业所在的税务机关发出的17份《已证实虚开通知单》所涉及的7家企业，靖国税稽处〔2017〕2号《南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书》已赋予万绿欣公司救济途径。故原南靖税务局稽查局作出行政处理后，依据行政处理认定的事实向下游企业所在的税务机关发出讼争的17份《已证实虚开通知单》，并未对本案万绿欣公司重新设定权利义务，未对万绿欣公司产生行政法上的权利义务影响，因此不属于人民法院的受案范围。万绿欣公司主张确认原南靖税务局稽查局作出案件名称及文号：福建万绿欣医药有限公司虚开发票案235062720160000007的17份《已证实虚开通知单》违法，请求判令撤销的诉讼请求于法无据，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项，裁定驳回福建万绿欣医药有限公司的起诉。

万绿欣公司不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令原审法院对本案依法继续审理。主要理由：1、本案的起诉符合法定起诉条件。原审法院作出的（2017）闽0602行初146号行政裁定以“本案《已证实虚开通知单》的行政行为是税务机关根据认定的事实作出处理决定（靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书）事项之一，即是上述处理决定的内容”为由，认定本案《已证实虚开通知单》系上述处理决定的事项之一，应按上述处理决定书的程序行使救济。然而该裁定书已被漳州市中级法院生效的（2017）闽06行终138号行政裁定书给予否定，现原审法院又以同样的理由作出不符合起诉条件的错误裁定，与上述生效的行政裁定相悖。2、被查处的单位具有违法行为，税务机关可以作出相应的处理决定、发出《已证实虚开通知单》、处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施等一系列的行政行为，但上述行政行为的案号均是同一的。而原审裁定以本案《已证实虚开通知单》与处理决定的案件编号相同，即认定本案《已证实虚开通知单》是靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书事项之一，依据不足。3、即便认定本案《已证实虚开通知单》是靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书事项之一，但处理决定未载明所涉82家企业的具体名称、各涉企业的发票份数、金额、开具《已证实虚开通知单》的具体内容等行政行为的内容。上述82家企业中，现上诉人对其中已知行政行为内容的7家企业所涉及的行政行为提起诉讼，也符合法定起诉条件。4、靖国税稽处〔2017〕2号税务处理决定书未确定将发出《已证实虚开通知单》或行政处罚的具体内容，这些只能在此后实际作出了《已证实虚开通知单》或行政处罚才能最终确定。因此，在此后实际作出的《已证实虚开通知单》或行政处罚理所当然属于独立的行政行为，当事人对此可以提起行政诉讼。5、虽然下游企业所在的税务机关未对上诉人直接作出处罚，但不必然得出被上诉人发出的《已证实虚开通知单》未对上诉人权利义务产生实际影响。本案《已证实虚开通知单》载明“所涉及各单位名称、发票的份数、金额和要求下游企业所在的税务机关进行处理”等新内容，下游企业所在的税务机关据此责令下游受票企业补缴税款，下游受票企业因此向上诉人请求赔偿，致使上诉人的义务的法律责任进一步扩大。上述内容和实际影响均因被上诉人发出了《已证实虚开通知单》后才产生的。一审裁定认定《已证实虚开通知单》未对上诉人权利义务产生实际影响错误。

被上诉人答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原裁定。理由：1、《已证实虚开通知单》系税务机关内部文书、过程性文书，对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，一审裁定适用法律正确，应当予以维持。《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第二十六条亦明确规定“本办法适用于各级税务机关”。可见，该规范性文件是税务机关内部之间开展发票协查活动的规定，故该规范性文件所创设的《已证实虚开通知单》当然仅属于税务机关之间的内部文书，不产生外部法律效力。《已证实虚开通知单》的功能及作用是将检查过程中发现的虚开发票违法线索提供给受托协查的税务机关，供受托协查的税务机关对接受虚开发票的下游企业进行查处时作为证据使用。根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第十五条的规定，《已证实虚开通知单》仅作为立案检查的线索，而非具有公定力的定案依据使用，仅为过程性文书，并非终局性决定，未对被答辩人的权利义务产生实际影响。答辩人系依据《税务稽查工作规程》的相关规定，制作稽查工作报告、履行审理以及集体审议等程序后，于2017年7月14日作出靖国税稽处[2017]2号《税务处理决定书》，对被答辩人虚开发票违法行为作出最终认定，而并非通过作出《已证实虚开通知单》的方式对虚开行为进行认定。《已证实虚开通知单》所记载内容均遵循《税务处理决定书》的认定，未对答辩人产生行政法上的权利义务影响。对被答辩人权利义务产生实际影响的是税务处理行为，而非作出《已证实虚开通知单》的行为。就受票地税务机关对受票企业进行调查、处理而言，《已证实虚开通知单》及相关证据资料仅是为受票地税务机关查处受票方发票违法行为而提供的证据线索，《已证实虚开通知单》记载内容并不具有公定力、既定力，受票地税务机关收到已证实虚开通知单后，仍应当结合相关证据资料，进一步取证核实，履行稽查程序对受票企业涉嫌发票违法行为予以查处后，继而作出最终的处理、处罚决定。故导致受票企业补缴税款、被答辩人面临索赔，对被答辩人权利义务产生实际影响的应当是受票地税务机关作出的最终处理、处罚决定，而不可能是作为立案线索及证据的《已证实虚开通知单》。2、（2017）闽06行终138号行政裁定书是法院对于是否应当受理本案进行的审查，属于立案阶段的形式审查，并非对讼争《已证实虚开通知单》是否属于行政诉讼受案范围作出的最终裁判。被答辩人混淆（2017）闽06行终138号行政裁定书的法律性质，所提出的上诉理由不能成立。本案一审裁定并非以《已证实虚开通知单》是《税务处理决定书》所涉事项之一为由否定被答辩人的诉权，而是认为《已证实虚开通知单》未在《税务处理决定书》之外对被答辩人重新设定权利义务，不属于行政诉讼受案范围，被答辩人对虚开增值税专用发票认定有异议的，应当针对《税务处理决定书》提起救济程序。被答辩人曲解一审裁定的裁判理由，所提出的上诉理由不能成立。

经审查，对原审查明的事实，本院予以确认。

本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》第九条第一款规定，已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具《已证实虚开通知单》及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同《税收违法案件协查函》寄送受托方。第十五条规定，有下列情形之一的，受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查：（一）委托方已开具《已证实虚开通知单》的；……。第十八条规定，受托方应当依据调查取证所掌握的情况及所获取的证据材料，向委托方出具《税收违法案件协查回复函》。《税收违法案件协查回复函》的内容包括：（一）协查来源；（二）涉案企业的基本情况及协查发票记载的信息；（三）协查取证要求的说明；（四）协查结论或者协查结果；（五）税务处理和税务行政处罚事项；（六）其他应予说明的事项。本案中的《已证实虚开通知单》是税务机关内部之间在税收违法案件发票协查中，由委托方税务机关向受托方税务机关开具的文书，受托方税务机关立案后还应进行调查取证，并结合调查取证所掌握的情况及所获取的证据材料作出回复函及处理行为。可见，《已证实虚开通知单》并不是税务机关最终的处理行为，其本身对当事人的权利和义务并不产生直接影响；况且，根据被上诉人的自认，靖国税稽处〔2017〕2号《南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书》认定的82家虚开增值税专用发票的企业包含原南靖税务局稽查局向下游企业所在的税务机关发出的17份《已证实虚开通知单》所涉及的7家企业，靖国税稽处〔2017〕2号《南靖县国家税务局稽查局税务处理决定书》已赋予上诉人救济途径，本案所诉的《已证实虚开通知单》并未对上诉人