（2018）琼01行初117号海南省清澜钛矿管理人与海南省国家税务局行政复议一审行政判决书

海南省清澜钛矿管理人与海南省国家税务局行政复议一审行政判决书

发布日期：2019-03-07

海南省海口市中级人民法院

行政判决书

（2018）琼01行初117号

原告海南省清澜钛矿管理人，住所地海南省海口市文明东路白龙花园2-111室。

负责人吴清鸿，组长。

委托诉讼代理胡韩玮，海南法立信律师事务所律师。

委托诉讼代理人符天，海南法立信律师事务所律师。

被告海南省国家税务局，住所地海南省海口市龙昆北路10号。

法定代表人于智广，局长。

委托诉讼代理人孟冬青，海南省国家税务局政策法规处副处长。

原告海南省清澜钛矿管理人（以下简称清澜钛矿）与被告海南省国家税务局（以下简称省国税局）不服行政复议决定一案，原告清澜钛矿于2018年4月16日向本院起诉，本院于2018年4月16日立案后依法组成合议庭，于2018年5月24日公开开庭进行了审理，原告清澜钛矿及委托代理人韩玮、符天，被告省国税局的委托代理人孟冬青，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

原告清澜钛矿起诉称：一、原告向被告提出行政复议的理由及经过。清澜钛矿因经营不善，长期亏损，严重资不抵债，被列入国家政策性破产企业项目计划。清澜钛矿于2010年5月20日向海南省第一中级人民法院（简称省一中院）申请破产清算。省一中院于2014年7月2日裁定宣告清澜钛矿破产还债。经省一中院同意，原告于2017年7月3日委托海南省公共资源交易服务中心产权交易大厅拍卖清澜钛矿名下位于文昌市××区面积51807㎡（约77.71亩）的划拨工业用地使用权。海南沐澜实业有限公司以人民币37400000元竞得，并已付清拍卖款。

2018年1月19日原告给文昌市国家税务局（以下简称文昌市国税局）发去《关于破产企业资产拍卖涉税的咨询函》，咨询依据该宗地的实际情况应缴纳的税种，以便按规定缴纳税款，但文昌市国税局未给予任何答复。2018年2月26日，文昌市国税局填发（141）琼国银00041106号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》要求原告缴纳其他企业所得税1633980.58元和（141）琼国银00041107号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》要求原告在15日内缴纳改征增值税1089320.39元，否则加收滞纳金。原告在缴交期限内及时缴纳了上述税款。

原告认为，清澜钛矿已被法院宣告破产，破产程序正在进行中，根据《破产法》的规定，其变卖财产所产生的税费应在破产财产清偿程序中依法清偿。由于目前职工安置还未完成，还未进入破产财产清偿程序，文昌市国税局于2018年2月26日填发的上述两份税收缴款书要求在15日内缴税，明显违法，应依法予以撤销，已缴税款应予以返还。原告于2018年3月26日向被告申请行政复议，但被告于2018年4月4日作出琼国税复不受字[2018]第2号《不予受理决定书》，决定不予受理原告提出的行政复议申请。

二、文昌市国税局填发的税收缴款书系对原告作出的具体行政行为。文昌市国税局向原告填发的两份税收缴款书上载明：缴款单位为原告，税款限缴日期为2018年3月15日，预算科目名称分别为改征增值税和其他企业所得税，实缴金额分别为1089320.39元和1633980.58元，填票人处加盖文昌市国税局征税专用章。

原告认为，首先文昌市国税局作为国家行政机关，在征税管理活动中行使行政管理职权，向原告填发的两份税收缴款书中均为其设立了相应的义务，即要求原告在2018年3月15日之前缴纳相应的税款，并规定逾期缴纳须加收滞纳金。因此，文昌市国税局向原告填发的税收缴款书符合具体行政行为的构成要件。其次，《税务行政复议规则》第十四条规定：行政复议机关受理申请人对税务机关下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：（一）征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。根据上述规定，原告对税务机关征税行为不服的可以提出行政复议申请。税收缴款书中确认了纳税主体、征税对象、征税范围、适用税率、纳税期限等，属于上述规定所述具体行政行为的范畴。

三、税收缴款书不仅是完税证明，也是载明具体行政行为的文书。

《税收票证管理办法》第十三条规定：税收缴款书是纳税人据以缴纳税款，税务机关、扣缴义务人以及代征代售人据以征收、汇总税款的税收票证。具体包括：（一）《税收缴款书（银行经收专用）》。由纳税人、税务机关、扣缴义务人、代征代售人向银行传递，通过银行划缴税款（出口货物劳务增值税、消费税除外）到国库时使用的纸质税收票证。其适用范围是：1.纳税人自行填开或税务机关开具，纳税人据以在银行柜面办理缴税（转账或现金），由银行将税款缴入国库；

本案中，原告在收到文昌市国税局开具的税收缴款书后，持税收缴款书并根据其中确定的纳税期限及纳税数额等在银行办理了缴税。根据上述规定对税收缴款书的定义可以看出，原告是根据税收缴款书中确定的内容进行缴税的，因此税收缴款书是载明具体行政行为的文书。在原告完成缴税后，银行在税收缴款书上盖章，此时税收缴款书才是完税证明。

此外，除了税收缴款书外，原告没有收到任何其他文昌市国税局发出的关于确定纳税期限及纳税数额的文书。换言之，如果税收缴款书不是载明具体行政行为的文书，那么原告又是根据哪份文书纳税的呢？

综上所述，文昌市国税局填发的两份税收缴款书系对原告作出的具体行政行为，可以向被告申请行政复议。鉴此，原告特起诉至法院，请求法院判决撤销被告作出的琼国税复不受字[2018]第2号《不予受理决定书》，责令被告受理原告提出的行政复议申请。

原告向本院提供如下证据：1、《关于破产企业资产拍卖涉税的咨询函》；2、（141）琼国银00041106号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》；3、（141）琼国银00041107号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》；4、改征增值税完税凭证；5、其他企业所得税完税凭证；6、《关于做好海南省乌场钛矿等8家企业破产有关工作的通知》；7、海南省第一中级人民（2010）海南一中民破字第1号；8、海南省第一中级人民法院（2010）海南一中民破字第1-54号民事裁定书；9、海南省第一中级人民法院（2010）海南一中破字第1-2号决定书；10、行政复议申请书、不予受理决定书；11、海南省文昌市地方税务局受理复议通知书；12、文昌市地税局作出责令限期改正通知书。

被告省国税局辩称：一、税收缴款书是根据纳税人的申报开具的。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征收管理法》）第二十五条规定，纳税人有纳税申报的义务。根据现行税收征管体制，被答辩人要交什么税、交多少税，由纳税人自行申报，而不是税务机关确定。但是，纳税人应对申报的真实性负责，税务机关在后续的管理中，如果发现纳税人不报或者少报税款，那么对其给予相应的处理，要求其补缴税款或予以处罚。被答辩人提出：税收缴款书中为其设立了相应的义务，并规定逾期缴纳须加收滞纳金。以上说法是错误的。本案中，被答辩人在申请代开票的过程中，进行了纳税申报，填写了《代开增值税专用发票缴纳税款申报单》，税务机关根据被答辩人的申报开具了税收缴款书，而并非自行为被答辩人设定缴纳税款的义务。

二、税收缴款书是纳税人实际缴纳税款的法定证明。

根据《税收票证管理办法》（国家税务总局令第28号）（以下简称《管理办法》）第三条、第十二条的规定，税收缴款书是税收票证的一种，它是纳税人实际缴纳税款的法定证明。本案中被答辩人申报税款后，税务机关开具税收缴款书（银行经收专用），被答辩人到银行缴款后，银行在税收缴款书上盖章，此时，税收缴款书就能证明“被答辩人已经缴纳了税款”的事实。

三、税收缴款书并非载明具体行政行为的文书。税收缴款书并非载明具体行政行为的文书，由以下几点可见一斑：

（一）税收缴款书不具有强制力。根据行政法的基本原理，具体行政行为应当具有强制力。税收缴款书一共有六联，如果是税务机关开具的，第六联直接由税务机关留存。其余五联交纳税人。纳税人缴款后，第四联、第五联国库收款盖章后退税务机关。《税收票证管理办法》（国家税务总局令第28号）（以下简称《管理办法》）第三十六条第二款规定，税务机关开具税收票证后，纳税人向银行办理缴税前丢失的，税务机关对税款票证按作废处理。在实践中，税收缴款书开具以后，如果纳税人未在限缴日期内缴纳税款，导致相关联次无法回退到税务机关手中的，税收缴款书比照以上规定按作废处理。税务机关不能对税收缴款书强制执行。

（二）税收缴款书并非一定由税务机关签发。载明具体行政行为的文书，其基本要求是要由行政机关签发，但税收缴款书并非一定由税务机关签发。《管理办法》第十三条规定，税收缴款书可以由税务机关开具，也可以由纳税人、代征代售人、扣缴义务人开具。

（三）不一定是先开具税收缴款书再缴纳税款。如果把税收缴款书当作载明具体行政行为的文书，税务机关开具税收缴款书的行为就是作出征税决定，那么就应当是税务机关先开具税收缴款书，纳税人再据此缴纳税款。但是，根据《管理办法》第十三条的规定，可以是税务机关先收取税款，再给纳税人开具税收缴款书。

（四）税收缴款书不一定需要向纳税人交付。载明具体行政行为的文书，要求行政机关要向行政管理相对人送达。但根据《管理办法》第十三条第（一）项第3目的规定，如果税收缴款书是税务机关据以办理“待缴库税款”帐户款项缴入国库的，税收缴款书无须向纳税人交付。

四、被答辩人可向税款征收机关申请退还多缴的税款。

被答辩人在自行申报缴纳税款后，认为其不应当缴纳税款或者多缴税款的，应当根据《征收管理法》第五十一条向税款征收机关提出退还税款的申请。

综上所述，税款征收机关出具税收缴款书的行为不是具体行政行为，答辩人不予受理被答辩人的复议申请于法有据。现请求法院判决维持答辩人作出的不予受理决定，以维护税法的尊严，保证税务机关依法行使职权。

被告向本院提供如下证据：1、行政复议申请书；2、证据清单（清澜钛矿提供）；3、（141）琼国银00041106号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》；4、（141）琼国银00041107号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》；5、代开增值税发票缴纳税款申报单；6、海南增值税普通发票（发票代码4600162350，号码03669364）；7、不予受理决定书；8、送达回证。

经审理查明，2018年1月19日原告向文昌市国税局发去《关于破产企业资产拍卖涉税的咨询函》，咨询依据该宗地的实际情况应缴纳的税种，以便按规定缴纳税款。2018年2月26日，文昌市国税局填发（141）琼国银00041106号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》要求原告在2018年3月15日内缴纳其他企业所得税1089320.39元，和（141）琼国银00041107号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》要求原告在2018年3月15日内缴纳改征增值税1633980.58元，否则加收滞纳金。原告在缴交期限内缴纳了上述税款。原告于2018年3月26日向被告申请行政复议，被告于2018年4月3日作出琼国税复不受字[2018]第2号《不予受理决定书》认为：“根据《税收票证管理办法》（国家税务总局令第28号）第三条、第十二条和第十三条的规定，税收缴款书由纳税人自行填开或税务机关开具，是通过银行划缴税款到国库时使用的税收票证，是纳税人实际缴纳税款的法定证明。税收缴款书仅是完税证明，而非载明具体行政行为的文书，被申请人未对申请人作出具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和第十七条的规定，本机关决定不予受理”。原告收到后不服，遂成诉。

另查明：清澜钛矿于2010年5月20日向省一中级人民法院申请破产清算。省一中院于2014年7月2日裁定宣告清澜钛矿破产还债。经省一中院同意，原告清澜钛矿于2017年7月3日委托海南省公共资源交易服务中心产权交易大厅拍卖清澜钛矿名下位于文昌市××区面积51807㎡（约77.71亩）的划拨工业用地使用权。海南沐澜实业有限公司以人民币37400000元竞得。

以上查明的事实有以下证据予以佐证：《关于破产企业资产拍卖涉税的咨询函》、（141）琼国银00041106号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》、（141）琼国银00041107号《中华人民共和国税收缴款书（银行经收专用）》、改征增值税完税凭证、其他企业所得税完税凭证、海南省第一中级人民（2010）海南一中民破字第1号、海南省第一中级人民法院（2010）海南一中民破字第1-54号民事裁定书、海南省第一中级人民法院（2010）海南一中破字第1-2号决定书、行政复议申请书、不予受理通知书。

本院认为，《税务行政复议规则》第十四条第（一）项规定，行政复议机关受理申请人对税务机关下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：（一）征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。根据上述规定，纳税人对税务机关征税行为不服的可以提出行政复议申请，税务机关征税行为即为行政机关作出的行政行为。本案文昌市国税局对原告送达的两份税收缴款书即为对行政相对人作出的行政行为。

被告认为根据《征收管理法》第五十一条的规定，纳税人应先向税款征收机关提出退还税款的申请后才可申请行政复议，但根据《税务行政复议规则》第三十三条第二款的规定，先行缴纳税款是税务行政复议的前置条件，向行政机关申请退还税款并非税务行政复议的前置条件。故原告对文昌市国税局作出的缴纳税款书不服，向被告申请行政复议，符合法律的规定，被告认为税收缴款书不属于行政机关作出的行政行为及应向行政机关申请退还税款作为复议前置条件的抗辩理由不能成立，本院不予以支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告海南省国家税务局于2018年4月3日作出琼国税复不受字[2018]第2号《不予受理决定书》。

二、责令被告海南省国家税务局在收到本判决之日起六十日内重新作出行政行为。

案件受理费50元，由被告海南省国家税务局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

审 判 长   温 方

审 判 员   张莲凤

审 判 员   张珂瑜

二〇一八年六月十九日

法官助理   韩贝贝

书 记 员   麦海燕

附相关法条：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

......

《税务行政复议规则》

第十四条行政复议机关受理申请人对税务机关下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：

（一）征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

......

第三十三条申请人对本规则第十四条第（一）项规定的行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者

所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

申请人提供担保的方式包括保证、抵押和质押。作出具体行政行为的税务机关应当对保证人的资格、资信进行审查，对不具备法律规定资格或者没有能力保证的，有权拒绝。作出具体行政行为的税务机关应当对抵押人、出质人提供的抵押担保、质押担保进行审查，对不符合法律规定的抵押担保、质押担保，不予确认。