国家税务总局信阳市平桥区税务局、信阳九安昌平置业有限公司税务行政管理(税务)二审行政裁定书

国家税务总局信阳市平桥区税务局、信阳九安昌平置业有限公司税务行政管理(税务)二审行政裁定书

发布日期：2019-06-04

河南省信阳市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）豫15行终81号

上诉人（一审被告）国家税务总局信阳市平桥区税务局。

法定代表人张书众，局长。

出庭负责人张则银，副局长。

委托代理人刘延章，河南天风律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）信阳九安昌平置业有限公司。

法定代表人梁远志，董事长。

委托代理人黄子格，该公司员工。

委托代理人段云礼，河南冠南律师事务所律师。

一审被告信阳市平桥区人民政府。

法定代表人董立淳，区长。

委托代理人魏立，河南申威律师事务所律师。

上诉人国家税务总局信阳市平桥区税务局因被上诉人信阳九安昌平置业有限公司诉其与一审被告信阳市平桥区人民政府税务处理决定、税务行政处罚决定及行政复议决定一案，不服一审信阳市浉河区人民法院（2018）豫1502行初28号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭于2019年4月9日公开开庭审理，上诉人国家税务总局信阳市平桥区税务局出庭负责人张则银、委托代理人刘延章，被上诉人信阳九安昌平置业有限公司法定代表人梁远志及委托代理人黄子格、段云礼，一审被告信阳市平桥区人民政府委托代理人魏立到庭参加了诉讼，现已审理终结。

一审法院审理查明：

（一）被告国家税务总局信阳市平桥区税务局（原信阳市平桥区地方税务局稽查局，简称“稽查局”），根据上级交办案件意见，对原告信阳九安昌平置业有限公司（简称“九安公司”）2010年1月1日～2016年12月31日履行纳税义务情况进行检查，认定原告存在以下违法事实：

（1）原告于2011年6月14日与河南九龙投资发展有限公司（简称“九龙公司”）签订《合作开发建设协议》，九龙公司支付原告开发费用1亿元（实际支付8000万元），取得原告《国有土地使用证》范围内的A5地块即“九龙苑”房地产项目独立建设开发权利和全部收益权利并承担相关税费义务。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）第24条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只分配固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”之规定，该《合作开发建设协议》属于土地使用权转让合同。原告长期未申报缴纳营业税、城建税、教育费附加、地方教育费附加、印花税、土地增值税、企业所得税（预征）等七项税款共计1836.71161万元。

（2）原告开发建设A1、A2地块即“和美苑彩虹苑”房地产项目，①2012年～2016年度账簿记载应税收入少申报上述七项税款共计1436.375435万元；②2013年～2016年度少记收入未申报上述七项税款605.978115万元；③2014年10月与信阳团结实业有限公司签订单价2170元／平方米的房屋销售合同，构成低价关联交易，根据《税收征收管理法》第36条“企业或者外国企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所与其关联企业之间的业务往来，应当按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用，不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用，而减少其应纳税的收入或者所得额的，税务机关有权进行合理调整”之规定，应补缴上述七项税款1582.384513万元。

（3）原告开发建设A3地块即“桂园香园”房地产项目，2015年度账簿记载应税收入少申报土地增值税（预征）4.584828万元。

稽查局据此于2017年9月29日对原告作出信平地税稽处（2017）2号《税务处理决定书》：依照《营业税暂行条例》第1、2、12、14、15条及《营业税暂行条例实施细则》第25条，《城市维护建设税暂行条例》第1、2、3、4条，《征收教育费附加的暂行规定》第1、2、3、4条及《河南省征收教育费附加实施办法》第2条，《河南省地方教育费附加征收管理办法》第1、2、3、4条，《土地增值税暂行条例》第1、2、3条及《河南省地方税务局关于明确土地增值税若干政策的通知》第1条，《企业所得税法》第1、2、4条及《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》第8条；《印花税暂行条例》第1、2、3、7条，《税收征收管理法》第32条之规定，限原告15日内将应补缴的上述七项税款合计4449.958285万元及滞纳金（从税款滞纳之日起按日万分之五）缴纳入库，并按照规定进行相关账务调整；逾期未缴清的，将依照《税收征收管理法》第40条之规定强制执行；若有争议，必须先依照决定的期限缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可自上述款项缴清或者提供的相应提保被税务机关确认之日起60日内申请行政复议。

（二）2017年9月29日，稽查局对原告作出《税务行政处罚事项告知书》，2017年10月27日举行听证会，拟对原告以下违法事实处以罚款：

（1）2011年6月14日与九龙公司签订《合作开发建设协议》转让国有土地使用权，长期未申报让应缴纳的营业税、城建税、印花税、土地增值税共计1625.400116万元；

（2）开发建设和美苑彩虹苑房地产项目2013年～2016年度少记收入未申报营业税、城建税共计86.670403万元。

以上两项目合计1712.070519万元。

稽查局据此于2017年10月30日对原告作出信平地税稽罚（2017）2号《税务行政处罚决定书》：依照《税收征收管理法》第63条第1款之规定，对原告处以偷逃税款1712.070519万元之0.5倍罚款，计856.035260万元，限15日内缴纳入库，逾期将依照《行政处罚法》第51条第1项之规定按每日百分之三加处罚款。并告知原告可自收到决定书之日起60日内申请行政复议或者6个月内提起行政诉讼。

（三）2017年12月25日稽查局对原告作出《税收强制执行决定书》，次日制作了《查封商品、货物或者其他财产清单》四页，决定对原告相当于应纳税款4272.816559万元的商铺依法予以拍卖或者变卖，以所得款抵缴应纳税款。2018年6月25日作出信平地税稽解保封（2018）1号《解除税收保全措施决定书》，认定鉴于原告已缴纳了无争议的税款、滞纳金，决定解除上述查封扣押。

（四）2017年11月21日，原告不服上述《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，向被告信阳市平桥区人民政府申请复议，请求撤销二决定对少缴纳税款、偷税违法事实的认定，并提供了房产进行纳税担保。原告申请复议理由：（1）《税务处理决定》和《税务行政处罚决定》没有事实根据。原告与九龙公司签订有《借款协议》（约定原告向九龙公司借款8000万元，自2011年6月13日～2015年6月12日，按月息1.0%计算利息）；税务机关作出处理、处罚决定所依据的《合作开发协议》系复印件，加盖的是原告合同专用章而非行政章，原告并未召开股东大会，时任法定代表人黄意梅亦不知情，该行为违反《公司法》和《公司章程》规定，只是原告股东梁远生、吴进军（股东杜娟丈夫）的个人行为，不是原告法人行为；九龙公司不具备房地产开发资质，依照《最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释一》第10条“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外”之规定，该《合作开发建设协议》无效；原告后任法定代表人梁远志得知后，立即于2013年9月26日向九龙公司邮寄了《解除协议通知书》，九龙公司未提出异议，亦未请求仲裁或诉讼确认合同效力。根据《最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释二》第24条“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向法院起诉的，人民法院不予支持。当事人未约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起3个月以后才起诉的，人民法院不予支持”之规定，所谓《合作开发建设协议》已被解除。（2）税务机关在明知原告对和美苑彩虹苑项目综合楼销售价格已在平桥区房管局备案，其根据房管局关于销售价格不得高于备案价格的要求，以低于备案价格与信阳团结实业有限公司签订了《商品房买卖合同》并已申核纳税的情况下，又以所谓“低价关联交易”为由，依据单方委托信阳盛鹏房地产估价师测量师有限公司的评估价格（7050元/平方米）重新课税，该评估价高于备案价格，侵害了其合法权利。（3）《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》作出之前，税务机关未就《合作开发协议》的真实性进行深入调查核实，剥夺了其陈述申辩权利，违反了《行政处罚法》第6条、第32条之规定。

2018年1月29日被告信阳市平桥区人民政府作出信平政复决字（2018）1号《行政复议决定书》，认定被申请复议的《税务处理决定》《税务行政处罚决定》，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，决定予以维持。

（五）2018年2月6日原告提起本诉，以与申请行政复议相同的理由，请求撤销上述《税务处理决定》、《税务行政处罚决定》及《行政复议决定》。2018年7月20日原信阳市平桥区地方税务局及其下属的稽查局被合并为被告国家税务总局信阳市平桥区税务局。

一审法院认为：（一）被告作出税务处理决定、税务行政处罚决定所依据的《合作开发建设协议》显示：九龙公司与原告合作开发A5地块，由九龙公司支付原告合作费用1亿元（实付8000万元），但该协议系复印件，没有合法出处，被告据此认定案件事实，显然不合法。原告与九龙公司签订的《借款合同》则显示：原告向九龙公司借款8000万元，原告账簿显示此款系向九龙公司借款；该A5地块九龙苑房地产项目开发建设行政许可、房屋销售及缴纳税费，均为原告名义办理，被告庭审中对该事实亦予认可。被告认定原告转让土地使用权欠税1836.71161万元，事实不清，证据不足；（二）被告依据原告与信阳团结实业有限公司签订的《商品房买卖合同》及委托估价报告等，认定原告与团结公司存在低价关联交易行为，所谓“关联交易”，是指关联方之间转移资源、劳务或义务的行为，而不论是否收取价款。关联方是指一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方共同控制或重大影响的。构成关联方，主要是指企业的子母公司，企业的合营、联营公司，企业的主要投资者及与其关系密切的家庭成员等等。原告与该团结公司均是自然人股东的公司，二公司股东之间也没有相同的人。被告以原告股东杜鹃（占股25%）与团结公司股东吴政伟（占股70%）系母子关系为由，认定两公司签订的《商品房买卖合同》构成关联交易，事实不清，证据不足；（三）2017年9月1日起施行的河南省地方税务局《关于修订<河南省地方税务重大税务案件审理实施办法>》及<河南省地方税务关于明确重大税务行政处罚标准>的公告》第2条第3项规定“各县（市、区）地方税务局重大税务行政处罚案件的标准为所属稽查局查处的涉税金额（不含滞纳金）在30万元以上，或处罚金额15万元以上的税务处罚案件”，应启动重大税务案件审理程序。本案涉税金额4000余万元，处罚金额800余万元，但被告在法定举证期限内未提交其适用重大税务案件审理程序的证据，构成程序违法；（四）被告作出《税务处理决定书》前，未告知原告处理决定所依据的事实和理由，未告知原告陈述及申辩权利，违反了《税务行政处罚裁量权利行使规则》第17条、第19条的规定，程序违法；（五）被告平桥区人民政府未查清事实，复议决定维持原税务处理、税务行政处罚决定，证据不足。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第1、3项，第79条的规定，判决：①撤销被告平桥税务局信平地税稽处（2017）2号税务处理决定书、信平地税稽罚（2017）2号税务行政处罚决定书；②撤销被告平桥区政府信平政复决字（2018）1号行政复议决定书。

一审被告平桥区税务局上诉称：（1）一审被告平桥区政府受理复议申请并作出复议决定，违反了《税收征收管理法》第88条“纳税人必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”的规定。被上诉人既未缴纳税款亦未提供担保，复议机关不应受理对《税务处理决定》的复议申请，《复议决定》中涉及《税务处理决定》的内容无效。（2）《税务处理决定》与《税务行政处罚决定》的法律性质截然不同，一审法院一并受理该两类不同性质的行政行为争议，一并进行司法审查，缺乏法律根据。（3）一审法院任由被上诉人改变诉状并增加诉讼请求、事实与理由，违反了《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第70条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”之规定。（4）一审法院对被诉行政行为违法的认定错误。①《合作开发建设协议》原件因被上诉人及九龙公司均不愿意提交，税务机关依职权在九龙公司调取并注明复印于九龙公司，接受调查的九龙公司项目建设财务负责人曾昭贵证明原件在九龙公司。一审关于复印件“没有合法出处”的认定错误；②税务机关在法定举证期限内一并提交了包括证明重大税务案件审理程序的《税务案件集体审理纪要》、《重大税务案件审理委员会审理意见》在内的所有证据材料，一审法院并未依法出具证据收据，一审判决关于税务机关未在法定期限内提交重大税务案件审理程序证据的认定错误；③税务机关依法查封的被上诉人部分房产的行政行为，并非被上诉人提供纳税担保的民事行为，一审判决关于被上诉人“提供了房产进行纳税担保”的认定错误。（5）《税收征收管理法》并未规定作出税务处理决定前应当赋予被上诉人陈述和申辩权，一审判决认定《税务处理决定》作出前未告知被上诉人陈述和申辩权违反《税务行政处罚载量权利行使规则》第17、19条规定程序，属于适用法律错误。（6）被上诉人隐名股东和信阳团结实业有限公司隐名股东为同一人，二公司互为关联企业。《九安公司股东内部对平桥万象城开发项目土地使用权（资产）分割协议书》可以证明被上诉人三地块的实际投资人均不是其显名股东，而是其隐名股东。根据《会计准则》中“关联关系”11种类型及《税收征收管理法》第36条、《税收征收管理法实施细则》第56条的规定，关联交易税收调整的事实认定，属于《税务处理决定书》规制的范畴，行政相对人必须先缴清税款或提供担保才能申请复议，对复议不服才能提起诉讼。在被上诉人就关联交易及追缴税款的处理决定未提供担保的情况下，一审判决认定关联交易不成立，属于司法非法干预了行政执法权力行使。认为被诉行政行为均事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求：1、撤销一审判决第一项，维持一审判决第二项；2、改判驳回被上诉人请求撤销《税务处理决定》的起诉，驳回请求撤销《税务行政处罚决定》的诉讼请求。

一审原告信阳九安昌平置业有限公司答辩称：（1）其具备对《税务处理决定》申请复议和提起诉讼的权利。其在申请复议时提交的2018年4月23日经税务机关签署“情况属实”意见并加盖其公章的《情况说明》，可以证明其主动要求提供担保财产后，上诉人作出了相应的查封扣押手续。其提供的担保财产足以保障对《税务处理决定》《税务行政处罚决定》的履行，后上诉人在《解除税收保全措施决定书》中亦认定“鉴于你单位已缴纳了无争议的税款、滞纳金”。其已履行了申请复议和提起诉讼的前置法定义务，依法享有诉权。（2）《合作开发建设协议》实际并未实际履行，且各方均认可为无效协议，上诉人提交的该协议复印件系孤证，不能作为定案依据；其与九龙公司签订《借款合同》的事实清楚，证据确凿。（3）上诉人认定其与团结公司《商品房买卖合同》属于关联交易，并无事实依据。上诉人对已征税完毕的交易事实再次单方委托评估并重新课税，缺乏法律依据。（4）上诉人在法定举证期限内提交的《证据目录》中并无其启动重大税务案件审理程序的材料，在一审开庭前的证据交换程序中亦未提交该证据，被诉行政行为程序违法。（5）上诉人作出《税务处理决定》前未告知其作为纳税人依法享有的陈述和申辩权利，违反了《国家税务总局关于规范税务裁量权工作的指导意见》关于“完善陈述申辩和听证制度。税务机关行使行政裁量权应当充分听取纳税人的意见，纳税人提出的事实、证据和理由成立的，税务机关应当予以采纳。各级税务机关要进一步完善陈述申请的告知、审查、采纳等程序性规定，明确适用听证事项，规范听证程序”的规定，程序严重违法。请求二审维持原判。

一审被告平桥区人民政府二审述称：其对申请人提供《税务处理决定》确定的纳税担保的审查认定存在错误，对一审判决撤销其复议决定无异议。

本院二审查明事实及证据与一审相同，本院予以确认。另查明：

（一）上诉人作出《税务处理决定》、《税务行政处罚决定》后，以被上诉人偷逃税款涉嫌犯罪为由移送公安机关侦查。2018年6月7日，信阳市平桥区人民检察院以提请批准逮捕犯罪嫌疑人梁远志的事实不清、证据不足为由，对信阳市公安局平桥分局作出信平检侦监督不批捕（2018）138号《不批准逮捕决定书》。2018年6月8日信阳市第一看守所作出平公（案）释字（2018）10042号《释放证明书》：“梁远志因逃避追缴欠税案于2018年5月25日被拘留，现因取保候审，经平桥分局决定予以释放”。

（二）2018年4月23日，被上诉人出具《情况说明》，载明：“稽查局对九安公司作出《税务处理决定》少交税款4400万元及《税务行政处罚决定》罚款856万元。目前已缴纳600余万元，虽然九安公司对该决定正在行政诉讼当中，但公司考虑先服从决定缴纳税款；因公司暂无力以货币形式支付决定书中的相关税款和罚款，公司于2017年12月26日向稽查局提供了价值4904.3924万元资产（和美苑、彩虹苑商铺），目前正在拍卖变现程序中用于交纳税款；2018年3月29日公司愿意再提供价值2599.08982万元资产（桂园商铺）供拍卖变现用于交纳税款；以上二笔合计7503.901382万元可作为变现缴纳税款”。上诉人签署“情况属实”并加盖了公章。

（三）2018年8月6日，被上诉人作为原告对九龙公司提起民事诉讼，请求确认《合作开发建设协议》无效、返还财产、赔偿损失，信阳市平桥区人民法院当日立案，尚未结案。

本院认为：被诉《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》，对被上诉人依法行使申请行政复议和提起行政诉讼权利，分别规定了不同的条件。一审被告信阳市平桥区政府在受理被上诉人对上述两个不同法律性质的行政决定一并提起的行政复议申请过程中，应当依法审查法定条件是否均得到了满足。一审判决对于该重要事实没有查清。经本院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第三项之规定，裁定如下：

一、撤销信阳市浉河区人民法院（2018）豫1502行初28号行政判决；

二、发回信阳市浉河区人民法院重审。

审判长  李德如

审判员  阮晓强

审判员  李洪宇

二〇一九年四月二十八日

书记员  杨砚犁