武汉万吨冷储物流有限公司与武汉市人民政府、湖北省人民政府一审行政裁定书

武汉万吨冷储物流有限公司与武汉市人民政府、湖北省人民政府一审行政裁定书

发布日期：2017-12-28

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）鄂01行初168号

原告武汉万吨冷储物流有限公司，住所地武汉市武昌区徐东一路**。

法定代表人谭垒，董事长。

委托诉讼代理人吴克红，武汉万吨冷储物流有限公司职工。

委托诉讼代理人郑伟男，湖北得伟君尚律师事务所律师。

被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道**。

法定代表人万勇，市长。

委托诉讼代理人高十平，武汉市国土资源和规划局交易中心副主任。

委托诉讼代理人苏谨，湖北卓胜律师事务所律师。

被告湖北省人民政府，住，住所地武汉市武昌区洪山路**/div>

法定代表人王晓东，省长。

委托诉讼代理人朱红星，湖北省人民政府法制办工作人员。

委托诉讼代理人王豫欣，湖北省人民政府法制办工作人员。

原告武汉万吨冷储物流有限公司（以下简称万吨冷储公司）诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）、被告湖北省人民政府（以下简称省政府）履行法定职责及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月7日立案后，向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及其他材料。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。原告万吨冷储公司的委托诉讼代理人吴克红、郑伟男，被告市政府的委托诉讼代理人高十平、苏谨，被告省政府的委托诉讼代理人朱红星、王豫欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告万吨冷储公司诉称：2009年，市政府为“向辛亥革命100周年献礼”发起“武汉大道综合改造工程”重点项目，并专门设立武汉大道综合改造现场指挥部临时机构。市政府办公厅于2009年9月14日发文《关于明确武汉大道综合改造工程拆迁工作任务的通知》，将原告2004年11月29日以出让方式取得、尚未到期的国有土地使用权（证号：武国用（2008）第60号）列为由市城投公司收储（用地编号C-51）。2009-2011年间，市政府以武汉大道综合改造现场指挥部名义连续向原告发出7份《督办单/任务通知单》强制性要求原告自行停业拆迁。原告依照市政府的上述文件决定停产停业、清退赔偿租户、迁移设备并绿化土地，书面同意武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土局）于2015年10月27日将该地块挂牌出让（地（地块编号是P（2015）**武汉昌联地产有限公司。原告的土地使用权证书于2016年7月15日被土地登记机关依据出让合同“核减80815.27平方米”。武汉昌联地产有限公司按照挂牌文件的要求与原告签订了《国有建设用地使用权转让补偿合同》并向原告支付了补偿金。原告因纳税申报的需要，于2016年9月22日向市政府发出公函，要求按照市政府办公厅《关于规范收回国有土地使用权事宜的通知》（武政办[2011]137号）文件的要求，向原告制发明确标注“收回国有土地使用权”的正式文件（例如《武汉市人民政府土地权属处理通知单》或者《市政府同意收回国有土地使用权批复》）。市政府超过60天不予回复，原告遂于2016年11月28日向省政府申请复议。市政府于2016年12月6日土地使用权并平整土地，然后以净地方式出让给第三方，设立新的国有建设用地使用权。“委托交易”毛地出让方式是在原国有建设用地使用权人同意的情况下不经政府拆迁即由市政府先行出让第三方，再由第三方按出让成交价的50%向原土地使用权人支付拆迁补偿款，由第三方自行拆除建筑物、平整土地。在“委托交易（毛地出让）”方式中政府收回土地使用权与出让土地使用权两个行为合并同时完成，拆迁资金在政府财政预算外坐支（国库只收到50%地价款，另50%地价款已被用于拆迁补偿支出）。“委托交易出让土地”与“转让土地”是两种完全不同的法律关系。前者是“设立”国有建设用地使用权的法律行为，后者是“变更”国有建设用地使用权所有人的法律行为。原告认为，可以从6个特征予以区分识别本案交易不属于“转让土地”：1、交易的委托人不同委托土地交易中心“转让土地”的委托人是原土地使用权人（原告）。本案出让土地的委托人是市国土局，原告未与土地交易中心签订《委托协议》。2、合同卖方的主体不同在“转让土地”交易中原土地使用权人（原告）作为唯一卖方与买方签署《国有建设用地使用权转让合同》，市国土局无权参与。在“出让土地”交易中市国土局是唯一卖方与买方签署《国有建设用地使用权出让合同》。本案由市国土局于2016年6月30日与武汉昌联地产有限公司签署了编号为WH-2016-B129号的《国有建设用地使用权出让合同》。“委托交易”是市政府土地出让方式的一种，其法律性质是市政府在收回土地使用权的同时向第三方出让。本案不存在原告径向第三方转让土地使用权的法律事实。根据《武汉市国土资源和规划局行政权力和政务服务清单》，市政府出让中心城区国有建设用地使用权方式有三种：“委托交易项目”（国有建设用地毛地出让）、“储备项目”（国有建设用地净地出让）、“城中村综合改造项目”（农用地征收、转用并出让）。原告则未与武汉昌联地产有限公司签署《国有建设用地使用权转让合同》。3、土地使用权用途是否改变。“转让土地”不得改变土地用途，要改变用途则必需通过“出让土地”程序。本案原告土地用途为“仓储、其他商服”，在被市国土局出让给武汉昌联地产有限公司后用途改变为“住宅、商服、公园绿地”。4、土地使用权年限的计算方式不同。“转让土地”交易中买方的土地使用权年限是原土地使用权年限的剩余（从2004年11月29日起始计算，终止日期为仓储2054年11月29日、其他商服2044年11月29日），而本案武汉昌联地产有限公司的土地使用权年限从2016年6月30日起始重新计算“住宅70年、商服40年”（终止日期为商服2056年6月29日、住宅2086年6月29日、公园绿地2066年6月29日）。5、价款支付方式与来源性质不同。“转让土地”的总地价款由买方全部支付给原土地使用权人（原告），与政府财政收支无关。而本案第三方支付的总地价款346960万元中50%由市政府收入国库（土地收益）、50%由原告收取（拆迁补偿款），实质是市政府在财政预算体系之外坐支50%卖地收入以逃避财政预算控制、跳过土地收储程序，原告的收入来源实质属于财政资金。6、原土地使用权是否存续。原告的土地使用权灭失依据不同“转让土地”由登记机关办理转移登记“变更”土地所有权人，买方的权利来源于旧的土地使用权利的存续。而本案旧土地使用权利被登记机关依据市政府与武汉昌联地产有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》核减即注销80815.27平方米，旧的土地使用权利归于消灭，武汉昌联地产有限公司的土地使用权利来源于“设立”新的国有建设用地使用权。市政府在给原告的复函中以“没有实施土地储备”为由认为本案“不存在收回国有土地使用权”，与“委托交易”的出让性质相矛盾：市政府在同一地块上未经收回原国有建设用地使用权程序。即重新设立国有建设用地使用权（出让）构成非法。省政府在鄂政复决[2017]9号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称9号《复议决定》）中认定为“委托交易”的性质是“转让”，认定事实不清；二、土地交易的法律性质应以登记机关的登记为准。市政府虽然以格式合同的方式混淆使用“转让”一词，但并不能改变交易的法律性质原告土地使用权的“委托交易”发生过程。2015年9月22日原告向市国土局提交《申请报告》，同意以挂牌方式由市国土局出让给第三方。后者以武告字（2015）14号公告挂牌出让，地块编，地块编号P（2015）**346960万元（约定50%地价为政府土地收益，缴入国库；50%地价为拆迁补偿款，支付给原告）。2015年10月27日，原告与该地块竞得人武汉联投置业有限公司签署《国有建设用地使用权转让补偿合同》，约定由武汉联投置业有限公司向原告支付补偿款173480万元。该地块竞得人（后变更为武汉昌联地产有限公司）在分别向原告付清补偿款173480万元、向土地交易中心付清政府收益173480万元后，于2016年6月30日与市国土局签署WH-2016-B129号《国有建设用地使用权出让合同》，总地价346960万元。不动产登记机关依据该《出让合同》于2016年7月15日核减了原告土地使用权面积，同时为武汉昌联地产有限公司办理了国有建设用地使用权设立登记（亦称“初始登记”）。省政府以原告签署的《国有建设用地使用权转让补偿合同》、《土地转让补偿价款缴清证明》为证据，认定本案土地交易的性质是“土地使用权转让”。原告认为：原告签署的《国有建设用地使用权转让补偿合同》、《土地转让补偿价款缴清证明》是市国土局拟制的格式文书，文书中故意错误使用“转让”一词，甚至故意错误描述为“转让土地使用权”给第三方，对审判人员判断“委托交易出让”的法律属性足以造成迷惑。但是，“不改变土地用途的转让”和“土地出让”是不相容的两种并列法律关系，在同一交易中不能并存；即对同一地块、同一受让人，不可能既存在与市国土局的出让法律关系，又存在与原告之间的转让法律关系。当合同字面语义与不动产权利登记机关的登记等其他证据相互排斥时，土地交易的法律性质应当以登记机关的登记证据为判断依据。在本案中没有不动产权登记机关办理土地使用权所有权人变更登记。“交易地”与“储备地”并列从属于政府出让土地的两种方式，而政府在出让土地（设立新的国有建设用地使用权）之前必需先收回旧土地使用权并消灭。市政府以“没有实施土地储备”为由，否认收回土地使用权的法律事实存在，意味着市政府在P（2015）103号地块上先后两次重复设立国有建设用地使用权利，构成非法；三、原告的土地使用权的丧失原因是市政府主导的行政征收行为，而不是原告的自主处置市场行为。市政府下属办公厅2009年发出的《关于明确武汉大道综合改造工程拆迁工作任务的通知》等书面证据证明，原告停业、拆迁和丧失未到期的土地使用权的原因是市政府的行政征收（即灭失原告土地使用权）、向第三人出让（即设立新的国有建设用地使用权），而非原告自主处置财产的市场行为。上述行为属于市政府对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”情形对原告作出的行政征收行为，依法应当作出房屋征收决定”。但因发生于2011年条例颁布之前，故市政府制作的文件《通知书》、《督办单／任务通知单》等形式不符合“房屋征收决定”的形式要求。2011年市政府办公厅发文对文件形式进行了规范（规定：由市政府批复市国土局出具《收回国有土地使用权决定书》）。由于该征收最终完成时间是2016年6月30日，故原告发函请求市政府按武政办发[2011]137号文件的要求补发正式文书是合理要求。市政府复函“委托交易是原告的自愿选择”、省政府复议认定“地块流转……不是通过政府部门主导的……”，把政府的强制性行政征收性质混淆为原告的自愿市场交易行为，与事实严重不符。由此可见，被告市政府未在60天期限内作出书面回复违法；在行政复议受理后向原告复函否认在“委托交易”中政府收回原告土地使用权的事实，认定事实不清。被告省政府将本案的“委托交易”（毛地挂牌交易）混淆为“转让土地”，认定事实不清。被告市政府收回原告的土地使用权已经形成既成事实，只是出具行政文书不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条的要求造成法律关系含混不清。被告市政府为明确土地使用权收回的法律关系作出了武政办[2011]137号文件规范，则被告就应当以身作则遵守规范，对2011年发文以前发起收回程序但在2011年以后才完成的历史遗留项目应当补正正式文书，明示“收回国有土地使用权”。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十六条、第二十六条，请求：一、撤销省政府作出的9号《复议决定》；二、确认省政府认定“原告与武汉昌联地产有限公司之间存在土地转让关系”违法；三、确认市政府未在法定期限内就是否应出具《收回国有土地使用权批复》回复原告违法；四、判令市政府限期向原告出具注明“收回国有土地使用权”的合规范正式文件。经本院释明后，原告自愿变更诉讼请求并明确为：一、撤销省政府作出的9号《复议决定》；二、判令市政府限期向原告出具注明“收回国有土地使用权”的合规范正式文件。

被告市政府答辩称：一、原告向武汉市土地交易中心申请对案涉地块按照委托交易方式予以交易的行为符合相关法律规定，在该委托交易行为合法有效的情况下，原告又要求市政府对同一地块按照国有土地收回程序出具收回国有土地使用权文件，于法无据。原告经其董事会决议同意，于2011年3月30日向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》及《土地交易申请表》，明确希望将其名下位于徐东一路6号的案涉地块委托该中心办理交易手续，采取挂牌方式公开实施交易，并承诺按照该中心的交易程序和规则交易，按照其提交的《土地转让补偿合同》向土地受让人直接收取转让补偿费用。基于原告的上述申请，武汉市土地交易中心按照《武汉市土地交易管理办法》关于委托交易的相关规定办理了案涉地块的交易手续，后经市国土局依法挂牌程序，由武汉昌联地产有限公司成功竞得案涉地块，并于2015年12月3日签订《国有建设用地使用权成交确认书》，此后，根据挂牌文件的要求及原告的申请，该竞得人与原告于2015年10月27日签订《国有建设用地使用权转让补偿合同》，并于2016年4月6日向原告支付全部土地转让补偿价款，原告同意武汉联投置业有限公司（武汉昌联地产有限公司）办理土地权属变更登记手续。原告在向土地竞得人交付土地并取得转让补偿收益后，又否认其申请土地转让交易的性质，认为应该按照收回国有建设用地使用权办理交易手续，显然缺乏法律依据；二、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，市政府并不负有为涉案地块出具收回国有土地使用权文件的法定义务。对于符合国有土地使用权收回情形，土地主管部门有权选择以收回的方式进行土地利用，但并非强制土地主管部门必须收回。启动收回国有土地使用权程序应以土地主管部门的申报为条件，而市政府在未收到市国土局提交收回涉案地块申报材料的情况下，无法批准收回涉案地块使用权。故此，市政府为原告出具收回国有土地使用权文件缺乏法律依据；三、武汉昌联地产有限公司已经对涉案地块享有合法权益，原告向市政府提出收回的标的不复存在，无法实施目前，经合法土地竞买程序，武汉昌联地产有限公司已经对案涉地块享有合法权益，基于该客观事实，原告向市政府提出收回的标的不复存在，无法实施。四、市政府于2016年12月6日向原告送达的《关于对<万吨冷储物流有限公司提请出具同意收回国有土地使用权的批复的函>回复》，未侵害其合法权益，未违反法律规定，当属合法有效。综上所述，市政府于2016年12月6日向被答辩人送达的回函符合法律规定，原告要求市政府出具收回国有土地使用权文件缺乏事实及法律依据，恳请贵院查明本案事实，依法驳回原告的诉讼请求。

被告省政府答辩称：一、省政府作出9号《复议决定》依据正确，程序合法。省政府于2016年11月28日收到原告提出的行政复议申请后依法予以受理，并于2016年11月29日分别向原告和市政府发出鄂政复函[2016]274号《行政复议受理通知书》和鄂政复[2016]140号《行政复议答复通知书》。市政府按照答复通知的要求，于2016年12月8日向其提交了《行政复议答复书》。经审查，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，于2017年1月22日作出9号《复议决定》。1月23日，省政府通过EMS邮政特快专递形式将该驳回决定送达给原告。2017年2月8日，邮政快递称无该用户退回省政府。省政府收到退回件即与原告联系，原告于2月16日签收该复议决定书。故，省政府作出9号《复议决定》程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。对行政行为的合法性，由市政府负责答辩与举证；二、关于原告的诉讼请求中要求确认省政府认定“原告与武汉昌联地产有限公司之间存在土地转让关系”违法的问题。省政府认为，该项诉讼请求属于省政府在作出的行政复议决定中对有关事实的认定，不是独立的具体行政行为，因此无独立的诉讼利益，其行政法律效力由该行政复议决定书所吸收、覆盖。原告对该事实认定单独提起诉讼，不符合行政诉讼法的规定，对该诉讼请求，应予驳回。综上所述，省政府作出9号《复议决定》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”。由此可见，收回国有土地使用权是在符合上述五项规定的情形下，由有关人民政府土地行政主管部门先行向原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府提出收回申请，原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府审查后再向土地行政主管部门作出同意收回国有土地使用权的批复。需要注意的是，原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府向土地行政主管部门作出同意收回国有土地使用权的批复行为属于内部审批行为，不属于人民法院司法审查范围。

其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告万吨冷储公司于2016年9月20日直接向被告市政府提出出具同意收回国有土地使用权批复函件的申请，在被告市政府不回复的情况下又于同年11月25日向被告省政府提出行政复议。行政复议期间，被告市政府向原告作出《关于对<万吨冷储物流有限公司提请出具同意收回国有土地使用权的批复的函>回复》。最终，被告省政府作出了驳回行政复议申请的决定。从上述行为可以看出，原告直接向被告市政府提出出具收回国有土地使用权的函的申请行为没有事实和法律依据，不符合法定起诉条件。所以，原告对于由原行政行为产生的后续省政府复议行为的起诉亦不符合法定起诉条件。

综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：

驳回原告武汉万吨冷储物流有限公司的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。

审 判 长  朱金梅

人民陪审员  颜冬萍

人民陪审员  翁 幸

二〇一七年八月九日

书 记 员  花小敏