周洋、国家税务总局武汉市江岸区税务局税务行政管理(税务)二审行政裁定书

周洋、国家税务总局武汉市江岸区税务局税务行政管理(税务)二审行政裁定书

发布日期：2018-12-19

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）鄂01行终761号

上诉人（原审原告）周洋。

被上诉人（原审被告）国家税务总局武汉市江岸区税务局，住所地武汉市江岸区黄浦大街**。

法定代表人文振宽，局长。

委托代理人汪红春，湖北山河律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）国家税务总局武汉市税务局，，住所地湖北省武汉市汉口建设大道**

法定代表人孟军，局长。

委托代理人江君，工作人员。

委托代理人杨科，湖北今天律师事务所律师。

上诉人周洋因诉被上诉人国家税务总局武汉市江岸区税务局（以下简称“区税务局”）、被上诉人国家税务总局武汉市税务局（以下简称市税务局）履行税务管理法定职责及行政复议决定一案，不服湖北省武汉市江汉区人民法院（2018）鄂0103行初161号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

原审法院经审理查明，2017年8月10日，原告通过12366热线进行举报投诉，称其2017年5月在本市江岸区花桥街育才二村28-31号9栋一层修正堂大药房花桥店购买“虫草十八鞭”168元，商家未开发票，恳请解决发票问题。国家税务总局武汉市江岸区税务局（原名称为“武汉市江岸区国家税务局”）（以下简称“区税务局”）接市税务局的转办函，对被举报单位武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店（以下简称“修正堂大药房”）进行了调查，作出岸国税限改〔2017〕1221号《责令限期改正通知书》，依据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条的规定，责令被举报单位给购货方开具发票。修正堂大药房在期限内开具了发票。原告认为区税务局未依法监督被举报单位开具真实发票为由，向国家税务总局武汉市税务局（原名称为“湖北省武汉市国家税务局”）（以下简称“市税务局”）申请行政复议，2018年2月27日，市税务局作出武国税复驳字〔2018〕7号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项、《税务行政复议规则》第七十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。

原审法院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。关于本案中的举报，《税收违法行为检举管理办法》第二条第一款规定：“本办法所称税收违法行为检举是指单位、个人采用书信、互联网、传真、电话、来访等形式，向税务机关提供纳税人、扣缴义务人税收违法行为线索的行为。”第八条规定：“检举事项经查证属实，为国家挽回或者减少损失的，对实名检举人按照财政部和国家税务总局的有关规定给予相应奖励。”此部门规章规定的检举并非直接保障检举人自身的合法权益，主要是为行政机关查处涉嫌偷税、逃避追缴欠税等税收违法行为提供线索或者证据，虽对检举人制定了给予奖励的规定，其规范的目的仍在于维护公共利益而非保障检举人自身的合法权益。行政机关对检举所作的简要告知行为，实质上与检举人自身合法权益没有直接关系，由此检举人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。本案中，根据《税收违法行为检举管理办法》的规定，区税务局作为本辖区的发票主管机关，具有受理举报人周洋对未按规定开具发票行为的检举的职责。针对周洋举报修正堂大药房违反法律规定未开具发票，请求税务机关对其罚款及立案查处的事项，区税务局已将其作为检举案件，经过调查核实后将被举报单位在规定期限内开具发票的事项通知了周洋，应当属于履行了相应法定职责。根据《税收违法行为检举管理办法》的规定，周洋有权向税务机关提供税收违法行为的线索，但该检举请求权并不必然包括为修正堂大药房施加负担的请求权。同时，根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条第一款的规定，税务机关对违反发票管理未开具发票行为，有依法作出行政处罚的权利，且行政处罚必然赋予被处罚对象具有申请行政复议或者提起行政诉讼的救济途径，而救济权利的行使是检举对象的修正堂大药房，而非周洋，故其诉请不会在诉讼中得到保护，起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益。同时，人民法院受理行政案件的范围，是由法律设定，而非由行政机关或者行政机关的法律文书设定，若行政机关法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼，当事人因此提起诉讼的，人民法院仍应依法审查立案，不符合法律规定条件的裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。因此，本案的审查不受市税务局在复议决定中赋予周洋诉权的影响。综上，原审法院认为，周洋提起的行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回周洋的起诉。

上诉人周洋不服一审裁定，向本院提起上诉称，上诉人在武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店购买了168元的“虫草十八鞭”，上诉人通过12366举报投诉该药店拒绝开具发票，请求监管部门监管药店开具真实合法发票，被上诉人江汉区税务局一直未监督该药店开具真实合法发票，上诉人认为被上诉人不作为，向市税务局申请行政复议，行政复议材料里附带了政府信息公开告知书、购买过程录像证据。被上诉人市税务局作出的复议决定书对被上诉人的行政行为予以维持。武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店拒绝开具发票给上诉人，上诉人为了固定证据用手机录像，上诉人向12366投诉以后，把视频证据以刻录成光盘的形式先后提交给两被上诉人，至今为止被投诉药店为开具真实合法发票，违反了法律规定。国家税务总局令第25号中华人民共和国发票管理办法实施细则第二十八条规定“单位和个人在开具发票时，必须做到按照号码顺序填开，填写项目齐全，内容真实，字迹清楚，全部联次以此打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖发票专用章。”上诉人从没有向行政机关和法院请求对拒绝开发票的纳税人的处罚决定作出判断、也从没有向税务部门申请过任何奖励。上诉人向江岸区税务局请求监管武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店开具真实发票，上诉人认为江岸区税务局应当履行该职责。综上，请求二审法院：1.确认江岸区税务局就上诉人的履职请求未履行监管武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店开具真实合法发票的职责违法；2.责令江岸区税务局监管武汉修正堂大药房连锁经营有限公司花桥店开具真实合法的发票；3.撤销被上诉人市税务局作出的行政复议决定（武国税复驳字﹝2018﹞7号）；撤销武汉市江汉区人民法院作出的（2018）鄂0103行初161号行政裁定；5.本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人区税务局、市税务局在二审中均未向本院提交书面答辩意见。

本院认为，本案的关键问题在于上诉人对被上诉人区税务局的举报处理行为是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，“有下列情形的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“行政行为有利害关系：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的。”由此可知，公民、法人或者其他组织对投诉举报事项能否提起行政诉讼需具备两项条件：一是取决于法律、法规或者规章是否规定了某行政机关具有处理投诉举报事项的职责；二是取决于该投诉举报的目的是否在于保障、维护投诉举报人自身的合法权益。

就本案而言，上诉人举报涉案药房对其购买的药品拒绝开具发票，要求被上诉人区税务局对该违法行为进行查处。上诉人对被上诉人区税务局的调查处理行为是否具有诉权，就要看是否符合上述两项条件。根据《税收违法行为检举管理办法》《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定，被上诉人区税务局作为本辖区的发票主管机关，具有受理上诉人举报事项并进行调查处理的法定职责。那么，上诉人举报商家有关发票违法事项的目的是否是为了维护其自身作为购买药品消费者的合法权益呢？如果孤立地看待本案，上诉人在药房购药，其消费者的身份好像是毫无疑问的，药房对其购买的药品如其所诉称具有不开具发票或开具的发票不真实，违反税收、发票管理的相关规定，侵犯其合法权益的，上诉人依据前述规定，应该是具有提起行政诉讼的原告主体资格的。但本案的审理必须与其他关联案件结合起来从整体上去考量。从上诉人诉至法院的系列相关案件的整体情况及被上诉人市、区税务局调查处理上诉人举报事项的情况看，上诉人2017年以来共向全市税务系统提出涉税举报、政府信息公开72起，主要事项均为向有关药店购买药物或保健品后未按其要求开具发票，要求税务机关予以查处并责令药店开具发票。与基于消费目的的普通消费者不同，上诉人自述其购药的标准是，所标明的药品功效浮夸，药品明显存在问题，且对购买过程均进行了隐秘的录音录像。上诉人举报药店的同时，会向药店索要赔偿。若其赔偿目的达到，上诉人会撤销举报申请。否则，会将案件程序进行下去。从上诉人上述行为表现可以看出，其购买药品明显不是出于正常的消费需要，其向税务机关举报商家的违法行为并不是出于维护自身合法权益的考虑，而是以营利为目的，属于“职业打假”行为。故被上诉人区税务局对上诉人的举报事项无论处理与否、如何处理，均与上诉人不具有利害关系，上诉人在本诉讼案件中也无司法应当予以保护的诉的正当利益，上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格。

综上，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的法定起诉条件，一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长  李莉荣

审判员  沈 红

审判员  俞 震

二〇一八年十二月十三日

法官助理王瀚

书记员祁平