（2018）湘02行终43号株洲市规划局、株洲市国投保税物流经营有限公司与汤志、肖翠连等不履行法定职责二审行政裁定书

株洲市规划局、株洲市国投保税物流经营有限公司与汤志、肖翠连等不履行法定职责二审行政裁定书

发布日期：2018-05-28

湖南省株洲市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）湘02行终43号

上诉人（原审被告）株洲市规划局，住所地株洲市天元区嵩山路222号。

法定代表人黄升阳，该局局长。

委托诉讼代理人李波，男。汉族，1977年11月16日出生，住湖南省株洲市天元区，系株洲市规划局工作人员。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。

上诉人（原审第三人）株洲市国投保税物流经营有限公司，住所地湖南省株洲市天元区黄河南路150号天台金谷商务会所12楼1207室。

法定代表人张文喜，该公司董事长。

委托诉讼代理人胡晓飞，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人刘文蓉，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为一般代理。

被上诉人（原审原告）汤志，男，汉族，1979年9月26日出生，住湖南省株洲市石峰区塘湾办事处清水村，以下同）中沿河组36号。被上诉

被上诉人（原审原告）肖翠连，女，汉族，1964年3月2日出生，住湖南省株洲市石峰区，

被上诉人（原审原告）罗秀英，女，汉族，1963年9月25日出生，住湖南省株洲市石峰区，

被上诉人（原审原告）凌建安，男，汉族，1975年7月21日出生，住湖南省株洲市石峰区，

上诉人株洲市规划局、株洲市国投保税物流经营有限公司因与被上诉人汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安不履行法定职责一案，不服湖南省株洲市石峰区人民法院（2017）湘0204行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院查明，原告汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安为石峰区铜塘湾办事处建设村农业人口，其原居住的房屋及承包经营的土地因建设株洲铜塘湾保税物流中心（B型）项目被征用，四原告分别于2016年8月及2017年1月与征拆部门签订房屋征收补偿协议并领取了补偿款，2016年9月，征拆部门对集体土地进行了补偿。后因尚余部分征拆户拒绝搬迁，该项目用地直到2017年6月才完成征拆，在此之前因项目建设工期原因，第三人株洲市国投保税物流经营有限公司即在未取得建设用地规划许可证及建设工程规划许可证情况下开始施工建设。2017年3月8日，四原告以个人名义向被告株洲市规划局邮寄《查处申请书》及施工现场照片，请求被告责令违法行为人停止在涉诉地块进行的违法建设，并依法对违法行为人进行查处。3月9日，被告在收到原告申请书后即查明株洲铜塘湾保税物流中心（B型）项目未取得建设工程规划许可证，遂向建设单位即第三人株洲市国投保税物流经营有限公司作出了株规停字（2017）第01号《责令停止违法建设通知书》。第三人株洲市国投保税物流经营有限公司经短暂停工数日后，为抢工期即恢复施工直至工程主体完工。4月18日，被告向原告邮寄送达了《关于汤志等四人请求查处石峰区清水乡建设村所在地块进行违法建设的回复》，回复中告知原告，被告已经进行了调查核实，查明“该项目的规划手续正在办理中，我局在项目现场已进行了规划方案现场公示”，但未就处理进度或拟处理情况告知原告。至本案判决时，该建设项目仍未取得建设工程规划许可证，被告也没有对第三人株洲市国投保税物流经营有限公司作出处罚决定。

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，被告株洲市规划局依法对本市未取得建设工程规划许可证而进行的施工建设负有查处的职责。虽然四原告所居住和经营使用的集体土地依法被征收，但四人仍属该村集体的农业人口，与涉案土地尚有密切联系；且因该土地征拆后的安置、社会保险等工作尚未完成，失地农民关注其被征用土地的合法使用理固当然，故四原告向职能部门举报涉嫌违法的建设，相关部门应予回复。因以上理由，本院对被告及第三人提出的原告身份不适格的意见不予采纳。

被告株洲市规划局在收到原告要求查处违法建设行为的申请后，虽即展开调查，但未及时作出相应的行政处理决定。对原告提出的申请被告虽进行了回复，但回复中无针对原告查处违法建设的请求作出明确答复的内容。综上，被告未明确回复原告，且未有效制止和查处原告举报的违法建设的行为，属于不履行法定职责的违法行为。参照《湖南省行政程序规定》第八十六条“法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定限时办结：（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人”的规定，应当对被告查处行为限时办结。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决限被告株洲市规划局在本判决生效后三十日内履行对原告请求查处的违法建设进行查处的职责。案件受理费50元由被告株洲市规划局负担。

宣判后，株洲市规划局不服，上诉称：一、被上诉人不具有适格的原告主体资格。上诉人对第三人违法施工行为进行监管，是否履行查处职责与被上诉人没有法律意义上的利害关系。二、上诉人依法正确履行了行政职责，依法履行行为合法。上诉人于2017年3月9日依法责令株洲市国投保税物流经营有限公司停止建设，并下达了株规停字（2017）第01号《责令停止违法建设通知书》，上诉人亦将上述情况及时告知了被上诉人。上诉人对株洲市国投保税物流经营有限公司的违法施工行为进行了调查取证、现场勘验，制止了其违法施工行为并要求其及时整改，完善相关手续。请求：1.撤销湖南省株洲市石峰区人民法院（2017）湘0204行初11号行政判决，裁定驳回四被上诉人的起诉；2.诉讼费由被上诉人承担。

上诉人株洲市国投保税物流经营有限公司不服，上诉称：四被上诉人不是本次具体行政行为的相对人，本次具体行政行为对四被上诉人的权利义务没有实质性影响。请求二审法院查明案件事实，依法撤销一审判决，驳回汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安的起诉。

被上诉人汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安辩称：以书面答辩意见为准，但汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安一直未提交书面答辩意见。

原审判决认定事实的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定事实的证据。本院对原审查明的事实予以确认。

本院认为，本案系不履行法定职责案。对国家机关和国家工作人员的违法失职行为，向有关国家机关提出申诉、控告或者检举是宪法赋予中华人民共和国公民的权利。本案汤志等四被上诉人虽然依据法律规定有权对上诉人株洲市规划局是否履行查处株洲市国投保税物流经营有限公司违法建设行为的职责进行监督、检举，但并不代表四被上诉人因此取得了对本案行政诉讼资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安的房屋和承包地通过合法手续被征收为国有后，上诉人株洲市国投保税物流经营有限公司取得了该地块的国有土地使用权。上诉人株洲市国投保税物流经营有限公司在享有国有土地使用权的土地上的建设行为与上诉人株洲市规划局是否依法履行对株洲市国投保税物流经营有限公司的建设行为的查处职责均与被上诉人汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安无法律上的利害关系，被上诉人汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安不具有本案原告诉讼主体资格。当然，株洲市规划局作为行政机关，应当依法履行法律、法规赋予的职责，接受公民的监督。综上，汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安对本案的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件，原审判决认定事实清楚，但做出实体判决不当，系适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：

一、撤销株洲市石峰区人民法院（2017）湘0204行初11号行政判决。

二、驳回汤志、肖翠连、罗秀英、凌建安的起诉。

本案一、二审案件受理费，不予收取。

本裁定为终审裁定。

审判长  吴晓斌

审判员  彭 华

审判员  梁小平

二〇一八年四月二十三日

法官助理张君

书记员吴倩

附：本裁定适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：

（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；

（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理；

（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。